ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 липня 2023 року
м. Київ
справа № 280/9563/21
адміністративне провадження № К/990/35545/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №280/9563/21
за позовом ОСОБА_1
до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області, Державної судової адміністрації України
про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 4 липня 2022 року (головуючий суддя: Прасов О.О.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2022 року (головуючий суддя: Малиш Н.І., судді: Баранник Н.П., Щербак А.А.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області (далі - "ТУ ДСА України в Запорізькій області"), Державної судової адміністрації України (далі - "ДСА України"), у якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неповного нарахування і виплати йому винагороди судді за січень, лютий, березень, квітень, травень, червень та липень 2021 року;
- зобов`язати ТУ ДСА України в Запорізькій області донарахувати і виплатити належну йому винагороду судді за січень 2021 року в розмірі: 5093,04 грн; за лютий 2021 року в розмірі: 6045,00 грн; за березень 2021 року в розмірі: 6045,00 грн; за квітень 2021 року в розмірі: 6045,00 грн; за травень 2021 року в розмірі: 6045,00 грн; за червень 2021 року в розмірі: 6045,00 грн; за липень 2021 року в розмірі: 6045,00 грн, з утриманням з цих сум передбачених законом податків і зборів.
Позов обґрунтував тим, що суддівська винагорода позивача у спірний період була нарахована та виплачена, виходячи з розміру "прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2021 року", у розмірі: 2 102 грн.
Одночасно, суддівська винагорода ОСОБА_1, на його переконання, має бути розрахована, виходячи з розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня 2021 року в розмірі: 2270 грн.
Тож, за наведених обставин, ОСОБА_1 вважає, що відповідач протиправно недонарахував йому частину суддівської винагороди, а тому просив суд захистити його трудові права у судовому порядку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 4 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що нарахування та виплата позивачу суддівської винагороди, виходячи з положень статті 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік", із застосуванням для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2021 року прожиткового мінімуму у розмірі: 2 102 грн не можуть бути визнані протиправними, оскільки вони відповідали вимогам нормативно-правових актів, які були чинними у зазначений період.
Суди попередніх інстанцій зауважили, що норма частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" є бланкетною, оскільки встановлює лише кількість прожиткових мінімумів для обчислення базового розміру посадового окладу судді місцевого суду (30), але не встановлює розміру прожиткового мінімуму, який необхідний для цього.
З огляду на це, суди попередніх інстанцій зазначають про необхідність звернення до інших законів, які встановлюють розмір прожиткового мінімуму для визначення посадового окладу судді. Такі норми, на думку судів, доповнять частину третю статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і становитимуть єдину спеціальну норму, якою буде визначено розмір посадового окладу судді. Нормативним доповненням до зазначеної статті є відповідні законодавчі положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік".
Отже, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, зазначив, що з 1 січня 2021 року розмір прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді становить 2102 грн. Тож, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач як територіальний орган Державної судової адміністрації України, виконуючи функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів в межах бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України, діяв відповідно до вимог чинного законодавства, нараховуючи та здійснюючи виплату суддівської винагороди позивачу у спірний період.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2022 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 4 липня 2022 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2022 року у цій справі, й ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
У касаційній скарзі, як на підставу для відкриття касаційного провадження, скаржник покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, ОСОБА_1 наполягає, що суди попередніх інстанцій не врахували правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 3 березня 2021 року у справі №340/1916/20, від 10 листопада 2021 року у справі №400/2031/21 і від 30 листопада 2021 року у справі №360/503/21 у подібних правовідносинах.
Наполягає, що суддівська винагорода у спірний період мала бути визначена відповідачем, виходячи із розрахунку прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня 2021 року в розмірі: 2270 грн.
Верховний Суд ухвалою від 28 грудня 2022 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзивах на касаційну скаргу ТУ ДСА України в Запорізькій області й Державна судова адміністрація України просять відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзиви обґрунтовані правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Указом Президента України від 1 серпня 2016 року за №321/2016 "Про призначення суддів" позивача призначено на посаду судді Чернігівського районного суду Запорізької області строком на п`ять років.
Наказом голови Чернігівського районного суду Запорізької області від 11 серпня 2016 року за №2-ос "Про зарахування ОСОБА_1 до штату Чернігівського районного суду" позивача зараховано на посаду судді Чернігівського районного суду Запорізької області з 12 серпня 2016 року.
У період з січня до липня 2021 року ТУ ДСА в Запорізькій області нараховано позивачу суддівську винагороду у відповідності до статті 7 Закону України "Про Державний бюджет на 2021 рік", виходячи з прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді у розмірі: 2102 грн.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Статті 43 Конституції України, серед іншого, визначено, що кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
У преамбулі Закону України від 2 червня 2016 року №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - "Закон") зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
Статтею 4 Закону визначено, що судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом. Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Відповідно до частини першої статті 135 Закону суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
За частиною другою статті 135 Закону суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Відповідно до частини третьої статті 135 Закону (яка згідно з Рішенням Конституційного Суду № 4-р/2020 від 11 березня 2020 року діє в редакції Закону № 1774-VIII) базовий розмір посадового окладу судді становить: 1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; 3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Статтею 7 Закону України від 15 грудня 2020 року №1082-IX "Про Державний бюджет України на 2021 рік" установлено у 2021 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня - 2189 гривень, з 1 липня - 2294 гривні, з 1 грудня - 2393 гривні, а для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років: з 1 січня - 1921 гривня, з 1 липня - 2013 гривень, з 1 грудня - 2100 гривень; дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня - 2395 гривень, з 1 липня - 2510 гривень, з 1 грудня - 2618 гривень; працездатних осіб: з 1 січня - 2270 гривень, з 1 липня - 2379 гривень, з 1 грудня - 2481 гривня; працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді: з 1 січня - 2102 гривні; працездатних осіб, який застосовується для визначення посадових окладів працівникам інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами: з 1 січня - 2102 гривні; працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури: з 1 січня - 1600 гривень; осіб, які втратили працездатність: з 1 січня - 1769 гривень, з 1 липня - 1854 гривні, з 1 грудня - 1934 гривні.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2022 року касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Ключовим питанням у цій справі є правомірність нарахування і виплати позивачеві у спірний період суддівської винагороди, виходячи з приписів статті 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік", з розміру прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді - 2102,00 грн.
Варто зауважити, що Верховний Суд вже висловлював свою правову позицію щодо регулювання подібних правовідносин. Так, як доречно покликається скаржник у касаційній скарзі, Верховний Суд сформував відповідний правовий висновок у постановах від 10 листопада 2021 року у справі №400/2031/21, від 30 листопада 2021 року у справі №360/503/21, а також у постанові від 22 червня 2023 року у справі №400/4904/21, яка прийнята після відкриття касаційного провадження у цій справі.
Тож, Верховний Суд вважає за належне врахувати указані правові висновки при вирішенні цієї справи й зазначає про таке.
Однією з гарантій належного здійснення правосуддя є створення необхідних умов для діяльності суддів, їх правового, соціального захисту та побутового забезпечення.
Визначені Конституцією України та спеціальним законодавчим актом (Законом України "Про судоустрій і статус суддів") гарантії незалежності суддів є невід`ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом.
Конституційний принцип незалежності суддів означає також конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя. Окреслену правову позицію стосовно гарантій незалежності суддів було висловлено у низці рішень Конституційного Суду України, зокрема в рішеннях від 20 березня 2002 року №5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року №19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005, від 22 травня 2008 року №10-рп/2008, від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, а також від 4 грудня 2018 року №11-р/2018.
Система правового захисту суддів, зокрема їх матеріального забезпечення, встановлена Законом України "Про судоустрій і статус суддів", положення якого узгоджуються з вимогами міжнародно-правових актів щодо незалежності суддів і спрямовані на забезпечення стабільності досягнутого рівня гарантій незалежності суддів, а також є гарантією поваги до гідності людини, її прав та основоположних свобод.
Необхідно також указати, що у пункті 62 висновку №1 (2001) Консультативної ради європейських суддів до Комітету міністрів Ради Європи щодо стандартів незалежності судової влади та незмінюваності суддів підкреслюється, що в цілому важливо (особливо для нових демократичних країн) передбачити спеціальні правові положення, що захищають грошову винагороду суддів від скорочення, а також забезпечити положення, що гарантують збільшення оплати праці суддів відповідно до зростання вартості життя.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що виплата суддівської винагороди регулюється статтею 130 Конституції України та статтею 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Норми інших законодавчих актів до цих правовідносин (щодо виплати суддівської винагороди) застосовуватися не можуть.
З 30 вересня 2016 року набрали чинності зміни, внесені до Конституції України згідно із Законом України від 2 червня 2016 року №1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон "№1401-VIII").
Цим Законом, серед іншого, статтю 130 Конституції України викладено в новій редакції, текст якої зазначено вище. Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституція України у редакції Закону №1401-VIII вперше містить положення, які закріплюють спосіб визначення розміру суддівської винагороди, а саме, що "розмір винагороди встановлюється законом про судоустрій".