ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2023 року
м. Київ
справа № 620/4675/22
адміністративне провадження № К/990/15639/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Білак М.В.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №620/4675/22
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції України в Чернігівській області про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року (прийняте у складі головуючого судді - Падій В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Файдюк В.В., суддів: Василенко Я.М., Собків Я.М.),
І. СУТЬ СПОРУ
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції у Чернігівській області (далі - відповідач, ГУ НП у Чернігівській області), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Чернігівській області №489 від 13 червня 2022 року в частині пункту: За грубе порушення службової дисципліни, неналежне виконання посадових (функціональних) обов`язків, недотримання вимог статей 1, 3, 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15 березня 2018 року №2337-VIII, статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року, пунктом 3 Розділу V Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України №1179 від 09 листопада 2016 року, Присяги працівника поліції, у частині самоусунення з 16 березня 2022 року від виконання своїх службових, функціональних обов`язків як поліцейського, зокрема як керівника, відповідно до Закону України "Про Національну поліцію" під час дії правового режиму воєнного стану на території України, виїзду (без належного погодження керівництва ГУНП в Чернігівській області) за межі м. Чернігова, зокрема місця дислокації підрозділу, самоусунення від керівництва підпорядкованими підрозділами та особовим складом та неповернення до місця дислокації підрозділу в період дії правового режиму воєнного стану в Україні, заступника начальника управління поліції з превентивної діяльності Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області капітана поліції ОСОБА_1 (0054305) звільнити зі служби в поліції;
- визнати протиправним та скасувати наказ 319о/с від 28 червня 2022 року про звільнення зі служби в поліції за пунктом 6 (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" капітана поліції ОСОБА_1 (0054305), заступника начальника поліції з превентивної діяльності Чернігівського районного управління поліції ГУНП, 29 червня 2022 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника поліції з превентивної діяльності Чернігівського районного управління поліції Головного управління Національної поліції;
- стягнути з Головного управління Національної поліції в Чернігівській області середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування вимог позивач вказав, що його було неправомірно звільнено зі служби в поліції, оскільки в його діях відсутній склад дисциплінарного проступку, а службове розслідування проведено поверхнево, без врахування всіх обставин.
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. ОСОБА_1 проходив службу в Національній поліції України на посаді заступника начальника управління поліції з превентивної діяльності Чернігівського РУП ГУНП в Чернігівській області.
4. Наказом начальника ГУНП в Чернігівській області від 13 травня 2022 року №595, на підставі доповідної записки начальника відділу правового забезпечення ГУНП в Чернігівській області капітана поліції О. Роєнко, призначено проведення службового розслідування за фактами відсутності на службі та невиконання службових обов`язків окремими поліцейськими структурних та територіальних підрозділів ГУНП в Чернігівській області, зокрема, щодо заступника начальника управління поліції з превентивної діяльності Чернігівського РУП ГУНП в Чернігівській області, капітана поліції ОСОБА_1 .
5. За наслідками службового розслідування та зібраних матеріалів складено висновок службового розслідування, який затверджений 11 червня 2022 року начальником ГУНП в Чернігівській області В. Нідзельським.
6. Проведеним службовим розслідуванням встановлено факт грубого порушення службової дисципліни, невиконання службових обов`язків, самоусунення з 16 березня 2022 року від виконання своїх службових, функціональних обов`язків як поліцейського від захисту Українського народу, охорони прав і свобод людини, честі держави, зокрема, як керівника, в період дії правового режиму воєнного стану в Україні, виїзду (без належного погодження керівництва ГУНП в Чернігівській області) за межі м. Чернігова, зокрема місця дислокації підрозділу, самоусунення від керівництва підпорядкованими підрозділами та особовим складом та неповернення до місця дислокації підрозділу в період дії правового режиму воєнного стану в Україні, капітаном поліції ОСОБА_1 та Дисциплінарна комісія ГУНП в Чернігівській області рекомендувала за недотримання вимог статей 1, 3, 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", пункту 3 розділу V Правил етичної поведінки поліцейських, Присяги працівника поліції притягнути ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції.
7. Наказом начальника ГУНП в Чернігівській області В. Нідзельським від 13 червня 2022 року №489 капітана поліції ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції за грубе порушення службової дисципліни, невиконання службових обов`язків, недотримання вимог статей 1, 3, 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", пункту 3 розділу V Правил етичної поведінки поліцейських, Присяги працівника поліції, у частині самоусунення з 16 березня 2022 року від виконання своїх службових, функціональних обов`язків як поліцейського від захисту Українського народу, охорони прав і свобод людини, честі держави, зокрема, як керівника, в період дії правового режиму воєнного стану в Україні, виїзду (без належного погодження керівництва ГУНП в Чернігівській області) за межі м. Чернігова, зокрема місця дислокації підрозділу, самоусунення від керівництва підпорядкованими підрозділами та особовим складом та неповернення до місця дислокації підрозділу в період дії правового режиму воєнного стану в Україні.
8. Цей вид стягнення реалізований наказом начальника ГУНП в Чернігівській області В. Нідзельським від 28 червня 2022 року №319 о/с, яким позивача з 29 червня 2022 року звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
9. Вважаючи зазначені накази відповідача протиправними, а своє звільнення незаконним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2023 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
11. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з огляду на приписи Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" та статті 24 Закону України "Про Національну поліцію" від 2 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII), всі поліцейські з 24 лютого 2022 року зобов`язані були знаходитися за місцем дислокації підрозділу, в якому проходять службу та виконувати свої безпосередні функціональні обов`язки, в тому числі, і завдань щодо захисту, пов`язаних із захистом територіальної цілісності України.
12. Проте, як установили суди попередніх інстанцій, капітан поліції ОСОБА_1 з 16 березня 2022 року був відсутній на робочому місці за адресою місця дислокації підрозділу, де служив або інших визначених місць для виконання завдань, пов`язаних із захистом територіальної цілісності України, здійснення заходів із забезпечення публічного порядку та безпеки в умовах воєнного стану і надання допомоги цивільним особам.
13. При цьому суд першої інстанції відхилив посилання позивача на відсутність належних та допустимих доказів в матеріалах службової перевірки щодо не перебування його на робочому місці, оскільки позивач власноручно в письмових поясненнях від 23 травня 2022 року, наявних в матеріалах службового розслідування, підтвердив факт того, що з 16 березня 2022 року не перебував безпосередньо на території дислокації підрозділу, тобто в м. Чернігів, а виїхав за межі м. Чернігова до м. Івано-Франківськ з метою евакуації сім`ї.
14. Також суд першої інстанції критично оцінив посилання позивача про те, що він був вимушений евакуювати свою родину, наголосивши на тому, що загальновідомим і таким, що не потребує доведення, є факт того, що станом на 16 березня 2022 року місто Чернігів не перебувало під тимчасовою окупацією, в облозі чи під оперативною облогою. Повне зупинення транспортного сполучення з містом Чернігів відбулось 23-24 березня 2022 року через руйнування мостів і переправ та саме з 24 березня 2022 року місто стало в оперативній облозі. Крім того, суд першої інстанції відмітив, що позивач не надав жодних доказів того, що його сім`я опинилась у безпорадному стані або стані небезпечному для життя та здоров`я, відтак не могла самостійно виїхати за межі міста Чернігова. Поряд з цим суд першої інстанції зауважив, що після евакуації сім`ї до м. Івано-Франківськ у ОСОБА_1 була можливість терміново повернутися до міста Чернігів, однак позивач нею не бажав скористатися.
15. В частині посилання ОСОБА_1 на те, що він виїхав з міста Чернігова лише після отримання дозволу свого безпосереднього керівника - начальника Чернігівського районного управління ГУНП в Чернігівській області полковника поліції Калити О.В., що підтверджується копією рапорту з резолюцією та копією письмових пояснень, наданих ОСОБА_1 та Калитою О.В., суд апеляційної інстанції зазначив, що саме по собі написання рапорту не спростовує визначених законодавством про воєнний стан в України обов`язків для поліцейського по несенню служби.
16. До того ж суд апеляційної інстанції не взяв до уваги аргументи позивача про те, що його "самоусунення" за період з 16 по 21 березня 2022 року пов`язано з перебуванням в цей період на лікарняному, оскільки позивач не надав доказів на підтвердження того, що інформація про перебування позивача на лікарняному була відома відповідачу при проведенні службового розслідування, а також того, що ОСОБА_1 доводив до безпосереднього керівника інформацію про неможливість несення служби у зв`язку з його перебуванням на лікарняному. Крім того, суд апеляційної інстанції відзначив, що позивач не звертався за медичною допомогою до спеціалізованого медичного закладу, який обслуговує поліцейських.
17. Виходячи з цього суди попередніх інстанцій резюмували, що невихід позивача на службу з 16 березня 2022 року, неприбуття позивача у подальшому, після евакуації сім`ї, до місця дислокації підрозділу, в якому служив (місто Чернігів), тобто до місця несення служби; самоусунення від керівництва підпорядкованими підрозділами та особовим складом свідчить про безвідповідальне ставлення останнього до долі тих осіб, які залишались на території міста Чернігова та які опинились у безпорадному стані, потребуючи надання допомоги після обстрілів, переміщення в укриття до та під час бомбардувань території Чернігова, супроводу поранених, надання гуманітарної допомоги тощо. Тож, хоча рішення про виїзд було прийняте позивачем саме у зв`язку з військовою збройною агресією РФ проти України, зазначене не є для поліцейського поважною причиною для самовільного залишення місця служби.
18. При цьому суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з органів Національної поліції є крайнім заходом дисциплінарного впливу, однак його застосування здійснюється на розсуд уповноваженої особи з урахуванням обставин у справі та не потребує наведення неможливості застосування інших видів дисциплінарних стягнень.
19. Підсумовуючи наведене суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вина позивача у порушенні службової дисципліни доведена належними та допустимими доказами, отже спірні накази є правомірними та обґрунтованими, а застосоване до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення є співмірним до вчиненого проступку, відповідно, відсутні підстави для визнання спірних наказів протиправними та скасування, а отже і для задоволення інших похідних позовних вимог.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
20. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове про задоволення позовних вимог.
21. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пунктів 3 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
22. У касаційні скарзі скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 13 Дисциплінарного статуту Національної поліції України в частині необхідного мотивування рішення про застосування одного з видів дисциплінарного стягнення.
23. Зокрема, скаржник стверджує, що відповідачем жодним чином не обґрунтовано застосування до нього найтяжчого виду дисциплінарного стягнення, а саме звільнення зі служби в поліції.
24. У цьому зв`язку скаржник вказує, що він тривалий час перебуває на службі в поліції, за цей період жодного разу не притягався до дисциплінарної відповідальності та сумлінно виконував свої службові обов`язки, брав участь в антитерористичній операції на сході України та є учасником бойових дій.
25. Скаржник зазначає, що відсутність на робочому місці за адресою місця дислокації підрозділу 16 березня 2022 року була зумовлена поважними причинами, а саме необхідністю вивезення сім`ї в безпечне місце, відсутністю на робочому місці керівного складу ЧРУП та ГУНП в Чернігівській області та будь-яких дій щодо централізованої евакуації родин поліцейських та наявністю дозволу безпосереднього керівника на евакуацію сім`ї. При цьому скаржник відмічає, що після евакуації родини він якнайшвидше повернувся до місця дислокації підрозділу для несення служби.
26. Скаржник доводить, що застосовуючи крайній захід дисциплінарного впливу відповідач не врахував наявність вини позивача, ступінь тяжкості вчинених дій (бездіяльності), обставини, за яких вони вчинені, заподіяну шкоду, попередню поведінку позивача, ставлення до виконання службових обов`язків тощо.
27. Крім того, скаржник звертає увагу, що службове розслідування проводилось відносно 120 поліцейських. При цьому до різних осіб за один і той самий проступок були застосовані кардинально відмінні підходи при обранні виду дисциплінарного стягнення.
28. Скаржник також покликається на необґрунтоване відхилення судами попередніх інстанції клопотання позивача про виклик свідків та витребування доказів, зокрема повного тексту висновку службового розслідування, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
29. Від ГУ НП в Чернігівській області відзив на касаційну скаргу не надходив.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
30. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України від 02 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію".
32. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 580-VIII Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
33. Статтею 2 Закону № 580-VIII визначено, що завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах:
1) забезпечення публічної безпеки і порядку;
2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави;
3) протидії злочинності;
4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
34. Згідно з частиною першою статті 64 Закону №580-VIII особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту:
"Я, (прізвище, ім`я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки".
35. Частиною першою статті 18 Закону № 580-VIII встановлено, що поліцейський зобов`язаний: 1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; 2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва; 3) поважати і не порушувати прав і свобод людини; 4) надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я; 5) зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків; 6) інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
36. За правилами статті 24 Закону №580-VIII виконання інших (додаткових) повноважень може бути покладене на поліцію виключно законом.
У разі виникнення загрози державному суверенітету України та її територіальної цілісності, а також у ході відсічі збройної агресії проти України органи та підрозділи, що входять до системи поліції, відповідно до законодавства України беруть участь у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості.
У ході забезпечення та здійснення заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості, виконання завдань територіальної оборони органи та підрозділи, що входять до системи поліції та дислокуються в межах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, області, міста Києва, підпорядковуються відповідному начальнику Головного управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, області, місті Києві.
37. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" у зв`язку з військовою агресією Російською Федерацією проти України, на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану", з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року на території України введено воєнний стан.
38. Частинами першою та другою статті 19 Закону №580-VIII визначено, що у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
39. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється, серед іншого, у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України
40. Днем звільнення зі служби в поліції вважається день видання наказу про звільнення або дата, зазначена в наказі про звільнення (частини друга статті 77 Закону № 580-VIII).
41. Законом України від 15 березня 2018 року № 2337-VIII затверджено Дисциплінарний статут Національної поліції України. Сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження визначає Статут.
42. Частинами першою, другою статті 1 Дисциплінарного Статуту визначено, що службова дисципліна - це дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
43. Частиною третьою статті 1 Дисциплінарного Статуту визначено, що службова дисципліна, крім основних обов`язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону України "Про Національну поліцію", зобов`язує поліцейського, у тому числі бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України; знати закони, інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження поліції, а також свої посадові (функціональні) обов`язки; утримуватися від дій, що перешкоджають іншим поліцейським виконувати їхні обов`язки, а також які підривають авторитет Національної поліції України.
44. Відповідно до частин першої та другої статті 5 Дисциплінарного Статуту поліцейський отримує наказ від керівника в порядку підпорядкованості та зобов`язаний неухильно та у визначений строк точно його виконувати. Забороняється обговорення наказу чи його критика.
За відсутності можливості виконати наказ поліцейський зобов`язаний негайно повідомити про це безпосередньому керівнику з обґрунтуванням причин невиконання і повідомленням про вжиття заходів до подолання перешкод у виконанні наказу.
45. За порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом (частина перша статті 11 Дисциплінарного Статуту).
46. Статтею 12 Дисциплінарного Статуту встановлено, що дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
47. Відповідно до статті 13 Дисциплінарного Статуту дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків.
Дисциплінарне стягнення має індивідуальний характер та не застосовується до поліцейського, вина якого у вчиненні дисциплінарного проступку не встановлена у визначеному порядку або який діяв у стані крайньої необхідності чи необхідної оборони.
До поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
48. Відповідно до статті 14 Дисциплінарного Статуту службове розслідування - це діяльність із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського.
Службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації (далі - повідомлення), рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.