ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2023 року
м. Київ
справа № 380/157/20
адміністративне провадження № К/990/3355/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року (головуючий суддя: Брильовський Р.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (головуючий суддя: Курилець А.Р., судді: Гінда О.М., Мікула О.І.) у справі № 380/157/20 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання протиправною та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2020 року фізична особа -підприємець ОСОБА_1 (далі також позивачка або ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області (далі також відповідач або ГУ Держпраці), у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову № ЛВ3992/1403/АВ/ФС від 11 грудня 2019 року про накладення уповноваженими особами штрафу на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 у розмірі 250 380, 00 гривень.
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 22 жовтня 2020 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 31 березня 2021 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року залишив без змін.
24 січня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивачки, надіслана 21 січня 2022 року, у якій скаржниця просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
19 травня 2022 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судом встановлено, що 03 вересня 2019 року на Урядову гарячу лінію надійшло звернення (№ реєстр. МА-9651228). Вказане звернення стало підставою прийняття Головним управлінням Держпраці у Львівській області наказу № 2015-П від 16 жовтня 2019 про проведення на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контроль за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), інспекційного відвідування в термін з 16.10.2019 по 29.10.2019 на предмет дотримання вимог законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 . Головним управлінням Держпраці у Львівській області 16.10.2019 було видано направлення для проведення інспекційного відвідування № 2015.
За результатами контрольного заходу складено акт від 24 жовтня 2019 року за № ЛВ3992/1403/АВ (далі також акт) та припис на усунення порушень від 24 жовтня 2019 року № ЛВ3992/1403/АВ/П.
За змістом акта відповідачем встановлені порушення вимог частин 1 та 3 статті 24 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України) та постанови Кабінету Міністрів України № 413 "Про порядок повідомлення Державній фіскальній службі та її територіальним органам про прийняття працівника на роботу" (далі також Порядок № 413) - фактичний допуск працівника до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та без повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
11 листопада 2019 року суб`єкту господарювання рекомендованим листом було надіслано письмове повідомлення про одержання документів уповноваженою посадовою особою. Згідно з відстеженням поштових відправлень відправлення було прийняте.
11 грудня 2019 року ГУ Держпраці прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЛВ3992/1403/АВ/ФС, якою за порушення вимог частин 1 та 3 статті 24 КЗпП України до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 застосовано штраф у розмірі 250 380 гривень.
Також судами було встановлено, що постановою Франківського районного суду м. Львова від 10 червня 2020 року у справі № 465/535/20 в адміністративній справі про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 провадження у справі про притягнення її до адміністративної відповідальності за частиною 3 статті41 КУпАП закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення. Вказана постанова суду набрала законної сили.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що під час проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 24 жовтня 2019 року інспекторами Держпраці сама ОСОБА_1 була відсутня. Тому інспекційне відвідування проводилось в присутності сторонніх осіб, які не були уповноваженими ФОП ОСОБА_1 на представлення її інтересів перед інспекцією Держпраці. Інспектор праці не перевірила таких повноважень у особи та не пред`явила ОСОБА_1 службового посвідчення, направлення на інспекційне відвідування. Стверджує, що відповідач провів інспекційне відвідування та склав за його результатами акт інспекційного відвідування № ЛВ3992/1403/АВ від 24.10.2019 на підставі нечинної постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2017 року № 295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у позивачки проведено з дотриманням Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), тобто захід контролю проведений на підставі чинного на момент інспекційного відвідування Порядку № 823, який і визначав процедуру проведення інспекційного відвідування у позивача. Факт пред`явлення службового посвідчення підтверджують матеріали фото та відеофіксації, зробленої під час проведення контролюючого заходу, а стосовно підстави заходу, то позивачці було пред`явлено направлення на проведення інспекційного відвідування. Про факт отримання направлення свідчить підпис підприємця, де вказано, що підставою був наказ ГУ Держпраці у Львівській області від 2015-П та направлення № 2015. Вказує, що Управлінням повністю дотримано встановлену чинним законодавством процедуру здійснення контрольного заходу за додержанням законодавства про працю. Відповідач встановив, що позивачка фактично допустила ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до роботи без оформлення трудових відносин, що порушує вимоги статті 24 КЗпП України та свідчить про відсутність офіційного працевлаштування найманого працівника.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди дійшли висновку про неналежне оформлення позивачкою трудових відносин з працівниками ОСОБА_3 та ОСОБА_4, що є грубим порушенням положень частин 1 та 3 статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України № 413.
Стосовно початку інспекційного відвідування за відсутності позивачки, суди визнали слушним твердження відповідача з приводу того, що завчасне повідомлення про проведення такого заходу завдало б шкоду інспекційному відвідуванню, оскільки в такому випадку існувала б велика ймовірність вжиття з боку позивачки заходів по приховуванню фактів порушення частини 3 статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України № 413, так як вказане випливає із предмету здійснення заходу.
Водночас судами акцентовано увагу на тому, що посадові особи контролюючого органу були допущені до проведення інспекційного відвідування у позивачки, яке хоч і було розпочате без попереднього повідомлення позивачки, проте в подальшому проводилось з її відома та в її присутності.
Суди наголосили, що постанова Франківського районного суду м. Львова від 10 червня 2020 року у справі № 465/47/20 ґрунтується лише на процесуальних порушеннях при складенні протоколу про адміністративне правопорушення ОСОБА_1, про що чітко відображено у самій постанові: "всі ці істотні суперечності, які зазначені у протоколі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 порушують право на захист цієї особи та перешкоджають можливості суду достовірно з`ясувати фактичні обставини справи".
За позицією судів попередніх інстанцій, обставини у зазначеній справі не мають преюдиційного значення при розгляді справи, оскільки така справа розглянута за наслідками порушення норм Кодексу України про адміністративні правопорушення, а предметом позову у справі № 380/157/20 є постанова, прийнята на підставі положень КЗпП України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
Скаржник вважає рішення судів першої та апеляційної інстанцій незаконними та необґрунтованими через порушення норм матеріального та процесуального права, ухвалених без врахування правових позицій Верховного Суду у подібних правовідносинах.
Стверджує, що судами безпідставно залишено поза увагою доводи позивачки про те, що інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 відповідач проводив з грубим порушенням процедури, на підставі анонімного звернення, а також керуючись нормативним актом, що втратив свою чинність, а саме Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі також Порядок № 295).
З покликанням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 червня 2021 року у справі № 520/11145/19, зазначає, що Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" закріплено принцип неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами.
З покликанням на правову позицію, викладену у постанові від 29 жовтня 2021 року у справі № 824/203/19-а, акцентує увагу на тому, що матеріали відеофіксації, долучені відповідачем до матеріалів справи на диску для лазерних систем зчитування. Водночас зі змісту відеозаписів також не вбачається час та місце фіксації, що не відповідає вимогам про достовірність доказів. Стверджує, що суди покликаються на пояснення невстановлених осіб - ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
Також зазначає, що суди не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 22 грудня 2020 року у справі № 260/1743/19 щодо неможливості притягнення до відповідальності одночасно за частиною 2 статті 265 КЗпП України та частиною 3 статті 41 КУпАП в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору. Стверджує, що у цій справі складання та скерування до суду протоколу у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 слід вважати притягненням до адміністративної відповідальності.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач стверджує, що Головне управління Держпраці правомірно та за наявності передбачених чинним законодавством підстав призначено позаплановий захід зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 (що узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 340/3112/19).
Наполягає на тому, що Управління Держпраці у повній мірі дотримано встановлену чинним законодавством процедуру проведення контрольного заходу.
Акцентує увагу на тому, що стажування в цілях придбання практичних навиків, необхідних для виконання посадових обов`язків, може бути організоване за наявності відповідного договору між роботодавцем, претендентом на посаду (безробітним) і державним центром зайнятості відповідно до статті 29, статті 35 Закону України "Про зайнятість населення". Отже, робота з випробуванням є формою трудових відносин, а відтак допуск до роботи є порушенням КЗпП України.
Також стверджує, що постанова Франківського районного суду м.Львова від 10 червня 2020 року у справі № 465/535/20 не доводить протиправності спірного рішення відповідача та не є обов`язковим для суду в розумінні частини 4 статті 78 КАС України.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (підпункт 6 пункту 4 Положення № 96).
Відповідач, Головне управління Держпраці у Львівській області, є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у відповідній області.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України № 877-V.
Так, за приписами статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону № 877-V.
У відповідності до частини 1 статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема:
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Конструкція частини першої статті 6 Закону № 877-V свідчить про те, що наведений у ній перелік підстав для здійснення позапланових заходів (у даному випадку інспекційного відвідування) є вичерпним.
В той же час, частина друга названої правової норми передбачає можливість, у випадках, визначених частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V, здійснювати проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених статтею 6 цього Закону.
Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями статті 4 Закону № 877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
Згідно із частиною 1 статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контроль за додержанням законодавства про працю, який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
Згідно із пунктом 2 Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
У відповідності до пункту 3 Поряду № 823 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Підпунктами 1, 2, 3 пункту 5 Порядку № 823 визначено, що інспекційні відвідування проводяться з таких підстав:
1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.
Так, на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 призначено позаплановий захід зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування.
Верховний Суд акцентує увагу на тому, що в межах цієї справи наказ на проведення перевірки не оскаржувався, предметом спору є саме постанова про накладення штрафу.
Згідно з пункту 9 Порядку № 823 під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення, перед підписанням акта інспекційного відвідування надати копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та внести запис про його проведення до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об`єкта відвідування (за його наявності).
Пунктами 19 та 20 Порядку № 823 передбачено, що за результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю. Акт складається в останній день інспекційного відвідування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та об`єктом відвідування або уповноваженою ним особою.
Згідно із пунктом 27 Порядку № 823 у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, після розгляду зауважень об`єкта відвідування до нього (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Окрім цього, проведення відповідачем перевірок дотримання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування спрямоване на виконання міжнародно-правових зобов`язань України в частині забезпечення системи інспекції праці. Так, Законом України № 1985-VІ від 08.09.2004 ратифіковано Конвенцію міжнародної організації праці № 81 (1947 року) про інспекцію праці у промисловості й торгівлі. Конвенція є основоположним документом, що визначає загальні засади та основні завдання проведення перевірок дотримання законодавства про працю. Положення Конвенції підлягають застосуванню у порядку передбаченому ст.19 Закону України "Про міжнародні договори України", відповідно до якої чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Згідно з частиною 1 статті 12 Конвенції інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: a) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: i) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; ii) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; iii) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; iv) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
Відповідно до статті 16 Конвенції інспекції на підприємствах проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних правових норм.