ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 липня 2023 року
м. Київ
справа №826/27791/15
адміністративне провадження № К/9901/28572/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2018 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Беспалова О.О., суддів: Губської О.А., Сорочка Є.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи, без самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Міністерство оборони України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Будресурс", Київська міська рада, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, зареєстровані 27.09.2013 №17370/0/12/009-13.
На обґрунтування позовних вимог зазначав таке:
містобудівні умови та обмеження не відповідають затвердженому містобудівному обґрунтуванню, зокрема містять інші параметри, ніж ті, що затверджені містобудівним обґрунтуванням. Так, містобудівним обґрунтуванням передбачалось будівництво 212 квартир, натомість містобудівними умовами та обмеженнями передбачено будівництво 2699 квартир;
містобудівні умови та обмеження складені на підставі поданого позивачем містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва, які не відповідають дійсності;
у містобудівних умовах та обмеженнях передбачено граничнодопустиму щільність населення для житлової забудови 400-500 осіб/га у відповідності до пункту 3.7 ДБН 360-92**. Водночас зазначені в містобудівних умовах та обмеженнях показники граничнодопустимої щільності населення суперечать іншим зазначеним в цих умовах та обмеженнях показникам. Так, у містобудівних умовах і обмеженнях вказано, що на земельній ділянці площею 4,5528 га має бути збудовано 2699 квартир. Позивач вважає, що: 1) кількість квартир - 2699 передбачає чисельність мешканців - 7206 осіб (при цьому позивач виходить з того, що середня чисельність мешканців однієї квартири складає 2,67 (2,67 х 2699 = 7206)); 2) кількість мешканців на один гектар складає 1528 осіб (при цьому позивач виходить з такого розрахунку: 7206 осіб / 4,5528 га = 1528), що більш чим втричі перевищує показник пункту 3.7 ДБН 360-92** - 450-500 мешканців на гектар, зазначений в містобудівних умовах та обмеженнях; 3) на одного мешканця в новобудовах припаде лише 6,3 м 2, що вдвічі менше гранично допустимого показника в 12 метрів на людину при забудові до 9-12 поверхів (примітка 1 до пункту 3.8 ДБН 360-92**) (при цьому позивач виходить з такого розрахунку: 4,5528 га (45528 м2)/ 7206 мешканців);
у проекті та при прийнятті рішення про відведення земельної ділянки не враховано вимоги нормативів щодо забезпечення шкільними місцями та місцями у дитячих дошкільних закладах; проект змінює містобудівну ситуацію: кількість зелених зон, навантаження на мережі - каналізацію, водогін, теплові та електричні мережі. У кварталі вже досягнута максимальна кількість щільності населення, допустима державними містобудівними та санітарними нормами;
містобудівні умови та обмеження видані за відсутності затвердженого Детального плану території, який визначає основні параметри для розробки містобудівних умов та обмежень.
Обґрунтовуючи необхідність визнання протиправними та скасування містобудівних умов і обмежень позивач вказує, що містобудівні умови - це основа для розробки проекту будівництва чи внесення змін до нього, якою встановлюються основні критерії та обмеження для проектування. Неправильно встановлені обмеження і критерії призведуть до розроблення проекту, який не відповідатиме державним нормативам, нестиме загрозу для майбутніх мешканців та мешканців прилеглих будинків. Зазначає, що будівництво порушує його права як місцевого мешканця, який проживає за адресою: АДРЕСА_2 . Будівництво ще 2,7 тисячі нових квартир призведе до того, що щільність забудови буде вище нормативно допустимої в декілька разів, що призведе до збільшення мешканців і зменшення зелених насаджень та порушення норм забезпечення мешканців обкатами соціально-побутової сфери.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 09 серпня 2017 року позов задовольнив.
Визнав протиправними та скасував містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки АДРЕСА_1, видані Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 27 вересня 2013 року за №17370/0/12/009-13.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що містобудівні умови та обмеження містять показники щодо граничнодопустимої щільності населення, які суперечать кількості квартир, що заплановано збудувати, оскільки за підрахунками суду квартири розраховані на 592, 8 мешканці.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 25 січня 2018 року постанову суду першої інстанції скасував та відмовив у задоволенні позову.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд зазначив, що з містобудівних умов та обмежень не вбачається кількість проживаючих у квартирах, з огляду на що відповідач не надавав оцінки відповідності намірів забудови в цій частині вимогам ДБН 360-92, однак, встановив для забудовника обмеження - 400 - 500 люд./га на підставі прим. 5: величина щільності населення житлового кварталу може бути прийнята більше як 450 люд./га (у значних і найзначніших містах) при відповідному обґрунтуванні.
Як зазначив апеляційний суд, в розумінні вказаних будівельних норм колегія суддів вбачає помилковість проведених розрахунків судом першої інстанції щодо щільності забудови, оскільки суд першої інстанції провів розрахунок, виходячи з кількості мешканців на площу житлової забудови третьої особи, однак, повинен був взяти при обрахунку площу житлової забудови кварталу.
Також суд зазначив, що в містобудівних умовах та обмеженнях встановлено для замовника максимально допустиму щільність населення, що підлягає обов`язковому врахуванню при розробленні проектної документації.
Недотримання вказаного обмеження проектантом, забудовником, замовником може мати своїм наслідком застосування до об`єкта будівництва процитованої норми та інших норм права, що передбачають відповідальність у сфері містобудування.
Відтак, доводи позивача про наявність у третьої особи можливості на підставі оскаржуваного документу відступати від вимог ДБН 360-92 є хибними.
Щодо доводів позивача про відсутність у Порядку № 109 терміну "орієнтовні" колегія суддів апеляційного суду зазначила, що підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень може бути невідповідність, в тому числі, змісту такого рішення вимогам законодавства.
В той же час, використаний відповідачем у оскаржуваному документі термін "орієнтовні" в розрізі предмету спору на правомірність оскаржуваного рішення не впливає та не може бути підставою для його скасування, так як наявність чи відсутність цього терміну в текстовій частині містобудівних умов та обмежень не породжує, не скасовує та не порушує жодних прав позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
23.02.2018 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
У касаційній скарзі посилається на те, що суд не встановив факту внесення змін до чинного Генерального плану Києва ("Генплан - 2020") та факту зміни чи незміни цільового призначення земельних ділянок на АДРЕСА_1.
Зазначає, що за його даними процедуру внесення змін до Генерального плану міста Києва проведено не було.
Суд не взяв до уваги низку явних порушень в спірних містобудівних умовах та обмеженнях, зокрема, попри наявність вказівки в розділі "Граничнодопустима висота будівель" врахувати при проектуванні обмеження висотності будівель і вимогу отримати спеціальне погодження "Украероруху" при проектуванні об`єкту вище 50 метрів у зв`язку із знаходженням території в захисній зоні аеродрому "Святошин" Київського авіаційного заводу "Антонов" (аеродрому Авіант). За даними скаржника відповідні дозвільні документи не надавалися, тоді як проектну висоту будинку вказано як 76,2 метри.
Посилається на те, що суд безпідставно встановив, що ніби права позивача жодним чином не були порушені, голослівно вказавши, що відстань від його будинку до земельної ділянки по АДРЕСА_1 становить 400 м, а між ними розташовані інші об`єкти. Насправді відстань від вікна моєї квартири до вже збудованого будинку становить 125 метрів. Мова йде про збільшення населення мікрорайону "Святошин - 2" удвічі без забезпечення відповідної інфраструктури за рахунок вирубки зелених насаджень рекреаційної зони.
Суд неправильно застосував показники допустимої щільності населення. Згідно з чинними ДБН 360-92 щільність населення розраховується для населеного пункту, а у великих містах - для окремих мікрорайонів. Суд застосував такий розрахунок до окремо взятої земельної ділянки, прийнявши документи Державної архітектурно-будівельної інспекції про зменшення кількості квартир з 2699 до 2104 і встановлення щільності 462 мешканці на 1 га. Суд проігнорував дані, що містяться в матеріалах справи, згідно з якими поточна щільність населення у мікрорайоні становить 552 особи/га, що вже не відповідає п. 3.7 ДБН 360-92; що в прилеглих до вул. Львівської, 15 кварталах вже досягнуто максимальної щільності населення, що допускається державними містобудівними і санітарними нормами.
Суд не взяв до уваги те, що в містобудівних умовах та обмеженнях не враховано існування на території запланованої забудови історико-культурної пам`ятки - дачного будинку Мировичів.
Зазначає, що як відповідає громадському інтересу перенаселення Києва і будівництво нових тисяч квартир на території, на якій і так переповнені на 120-130% всі дитсадки і школи, поліклініки і всі інші інфраструктурні об`єкти.
У відзивах на касаційну скаргу ТОВ "Інвест-Будресурс", Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Департамент містобудування а архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Міністерство оборони України просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.02.2018 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Мороз Л.Л., судді: Гімон М.М., Бучик А.Ю.
Верховний Суд ухвалою від 03.03.2018 відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 900/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ та протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справи між суддями визначено такий склад колегії: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Київської міської ради від 28 вересня 2006 року №83/140 вирішено, зокрема:
1) затвердити містобудівне обґрунтування щодо внесення змін до містобудівної документації та визначення параметрів окремого об`єкта містобудування - будівництва житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1 ;
2) внести зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджених рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, в частині вилучення земельної ділянки на АДРЕСА_1 із території рекреаційної забудови та віднесено її до земель житлової та громадської забудови;
3) затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1 ;
4) надати Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України, за умови виконання пункту 6 цього рішення, земельну ділянку загальною площею 4,55 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1 в постійне користування, в тому числі: площею 4,42 га - за рахунок частини земель, відведених відповідно до рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 15 січня 1951 року №7 під будівництво військового містечка № НОМЕР_1 ; площею 0,13 га - за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування;
5) передати Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України за умови виконання пункту 6 цього рішення, в короткострокову оренду на 5 років, в межах червоних ліній, земельні ділянки загальною площею 0,13 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1, в тому числі ділянку №2 площею 0,02 га, ділянку №3 площею 0,01 га, ділянку №4 площею 0,10 га - за рахунок частини земель, відведених відповідно до рішення виконавчого комітету Київської міської Ради трудящих від 15 січня 1951 року №7 під будівництво військового містечка № НОМЕР_1 .
На підставі рішення Київської міської ради від 28 вересня 2006 року № 83/140 Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України видано державний акт серії ЯЯ № 382716 на право постійного користування земельною ділянкою площею 4,5528 га, розташованою на АДРЕСА_1, з цільовим призначенням: будівництво, експлуатація та обслуговування житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення. Акт зареєстровано 3 жовтня 2007 року за №05-9-00040.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в м. Києві 15 лютого 2013 року за №КВ 030130460501 зареєструвала декларацію замовників будівництва - Головного управління розвідки Міністерства оборони України та ТОВ "Інвест-Будресурс" про початок виконання підготовчих робіт щодо будівництва житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення за адресою: АДРЕСА_1.
Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видав замовникам будівництва - Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України та ТОВ "Інвест-Будресурс" містобудівні умови та обмеження на забудову вказаної земельної ділянки, зареєстровані 27 вересня 2013 року (далі - містобудівні умови та обмеження).
Товариство з обмеженою відповідальністю "Українська будівельна експертиза" (далі - ТОВ "Укрбудекспертиза") видала експертний звіт від 15 листопада 2013 року №3-179-13-ЕП/КО щодо розгляду проектної документації за коригуванням проекту "Будівництво житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1 (третя черга будівництва)".
Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала замовникам будівництва - Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України та ТОВ "Інвест-Будресурс" дозвіл на виконання будівельних робіт від 19 листопада 2013 року №ІУ 115133230783 щодо об`єкта будівництва "Будівництво житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на вул. Львівській, 15 у Святошинському районі м. Києва (третя черга будівництва)".
ТОВ "Укрбудекспертиза" видала експертний звіт від 14 березня 2014 року №3-027-14-ЕП/КО щодо розгляду проектної документації за проектом "Будівництво житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1".
Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала замовникам будівництва - Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України та ТОВ "Інвест-Будресурс" дозвіл на виконання будівельних робіт від 22 квітня 2014 року №ІУ 115141120529 щодо об`єкта будівництва "Будівництво житлового комплексу та житлових будівель спеціального призначення на АДРЕСА_1".
Позивач, не погоджуючись із містобудівними умовами та їх обмеженнями забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статей 26, 29 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3038-VI) замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву; проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
Згідно з пунктом 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07 липня 2011 року (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 912/19650; чинного на час виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 109), розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".