ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2023 року
м. Київ
cправа № 916/726/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Кібенко О.Р. - головуючий, Бакуліна С.В., Студенець В.І.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі філії "Одеська залізниця" Акціонерного товариства "Українська залізниця"
на рішення Господарського суду Одеської області від 30.06.2022 (суддя Демешин О.А.)
та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.10.2022 (колегія суддів: Принцевська Н.М., Діброва Г.І., Колоколова С.І.)
у справі за позовом Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі філії "Одеська залізниця" Акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - Укрзалізниця / Товариство)
до Ананьївської міської ради Одеської області (далі - Міська рада)
про стягнення 47 131,22 грн компенсації за пільгове перевезення пасажирів.
Суть спору
1. Укрзалізниця здійснює пільгове перевезення окремих категорій громадян, яке підлягає компенсації за рахунок бюджету.
2. У 2021 році Укрзалізниця здійснила перевезення залізничним транспортом 2270 пасажирів, які мають право пільгового проїзду, зі станції та зупиночних пунктів Ананьївського району Одеської області на суму 47131,22 грн.
3. Вважаючи, що Міська рада є головним розпорядником видатків бюджету, призначених для компенсації витрат залізничного транспорту, понесених внаслідок здійснення пільгового перевезення, позивач звертався не неї з претензіями щодо відшкодування вказаних витрат. Невиконання з боку відповідача вимог Укрзалізниці призвело до звернення до суду з позовом у цій справі.
4. Господарський суд Одеської області рішенням від 30.06.2022, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.10.2022, відмовив у задоволенні позову.
5. Укрзалізниця звернулася до Верховного Суду. Просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд.
6. Перед Верховним Судом у цій справі постали такі питання:
- який орган держави є боржником за зобов`язанням;
- за рахунок державного чи місцевого бюджету мають бути компенсовані витрати залізничного транспорту, пов`язані із пільговим перевезенням;
- чи підлягає застосуванню ст.77 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" до вирішення подібного спору;
7. Верховний Суд відмовив у задоволенні касаційної скарги, виходячи з таких мотивів.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
8. У квітні 2022 року Укрзалізниця звернулася до Господарського суду Одеської області з позовом до Міської ради про стягнення 47 131,22 грн компенсації за пільгові перевезення пасажирів за період з січня 2021 року до вересня 2021 року.
9. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач за період з січня 2021 року до вересня 2021 року здійснив перевезення залізничним транспортом 2270 пасажирів (кількість оформлених пільгових проїзних документів (квитків), які мають право пільгового проїзду зі станцій та зупиночних пунктів Ананьївського району Одеської області на загальну суму 47 131,22 грн; позивач послався на Закон "Про залізничний транспорт", відповідно до якого Міська рада є головним розпорядником коштів місцевого бюджету на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення, а з 01.01.2020 є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня.
Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
10. За період з січня 2021 року до вересня 2021 року Укрзалізниця в особі регіональної філії "Одеська залізниця" здійснила перевезення залізничним транспортом 2270 пасажирів (кількість оформлених пільгових проїзних документів (квитків), які мають право пільгового проїзду, зі станцій та зупиночних пунктів Ананьївського району Одеської області на загальну суму 47 131,22 грн.
11. 31.05.2021 Укрзалізниця надіслала Міській раді претензію №254/ДНЛ-1 про сплату 18 887,07 грн компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом з січня 2021 до квітня 2021 року.
12. Міська рада відхилила претензійні вимоги Товариства та у відзиві від 14.06.2021 №1864 на претензію зазначила, що не передбачала у бюджеті таких компенсацій.
13. 06.08.2021 Укрзалізниця на адресу Міської ради надіслала претензію №460/ДНЛ-1 про сплату 30 299,99 грн компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом за період з січня 2021 до червня 2021 року. Міська рад не надала відповіді на вказану претензію Товариства.
14. 25.10.2021 Укрзалізниця на адресу Міської ради надіслала претензію №713-ДНЛ-1 про сплату 47 131,22 грн компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом за період з січня 2021 до вересня 2021 року, однак відповіді не отримала.
15. Вказані обставини стали підставою для звернення Укрзалізниці до Господарського суду Одеської області з позовом про стягнення з Міської ради 47 131,22 грн компенсації за пільгові перевезення пасажирів з січня 2021 року до вересня 2021 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
16. Господарський суд Одеської області рішенням від 30.06.2022, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.10.2022, у задоволенні позову відмовив.
17. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані, зокрема, таким:
- соціальні пільги на пасажирські перевезення для пільгових категорій громадян встановлено нормативно-правовими актами, які передбачають реалізацію державних гарантій щодо певних категорій громадян та містять норми права прямої дії: безумовному обов`язку залізничного перевізника надавати пільги визначеним категоріям громадян кореспондує безумовний обов`язок держави в особі її органів відшкодувати такі пільги;
- Бюджетний кодекс України (далі - БК), Закон "Про залізничний транспорт", Положення про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги, Порядок розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян покладають на особу, яка є головним розпорядником коштів і якою приймалось рішення про відшкодування витрат Укрзалізниці на пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, обов`язок компенсувати, підтверджені обліковими формами недоотримані Товариством кошти за таке перевезення у повному обсязі, незалежно від місця проживання (навчання) такого пасажира;
- Міська рада не є і не може бути належним відповідачем у справі, оскільки не є виконавчим органом місцевого самоврядування і головним розпорядником коштів місцевого бюджету; такими розпорядниками можуть бути виключно місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників
- відповідно до ст.91 БК та висновку Верховного Суду щодо її застосування, викладеного у постановах від 01.02.2022 у справі №904/141/20 та від 02.03.2021 у справі №640/21817/18, видатки, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, але не обов`язково мають здійснюватися, тобто кожна рада сама приймає рішення стосовно здійснення витрат з бюджету відповідно до вказаної статті;
- відшкодування витрат на перевезення пільговиків залізничним транспортом можливо за рахунок місцевих бюджетів на договірній основі, що узгоджується із ч.1 ст.7 Закону "Про залізничний транспорт"; судом апеляційної інстанції встановлено, що сторони спору договір на компенсацію витрат за спірний період не укладали;
- органи місцевого самоврядування не зобов`язані передбачати своїм рішенням видатки для усіх осіб, яким право на безкоштовний проїзд залізничним транспортом гарантоване державою; такі органи можуть приймати таке рішення виключно з огляду на фінансову спроможність відповідного місцевого бюджету (постанов Верховного Суду від 02.03.2021 у справі № 640/21817/18).
Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, інших заяв учасників справи
18. 09.11.2022 Укрзалізниця звернулася з касаційною скаргою на рішення Господарського суду Одеської області від 30.06.2022 та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.10.2022, у якій просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд.
19. На виконання вимог п.5 ч.2 ст.290 ГПК у касаційній скарзі як на підставу касаційного оскарження скаржник посилався на п.2 ч.2 ст.287 цього Кодексу та зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статті 22, 89, 91 БК, ст.9 Закону "Про залізничний транспорт" та вказав на необхідність відступити від висновку щодо застосування цих норм (з урахуванням внесених змін станом на 01.01.2017) у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 02.03.2021 у справі №640/21817/18 та від 01.02.2022 у справі №904/141/20.
20. Обґрунтовуючи наявність умов, передбачених п.2 ч.3 ст.287 ГПК, скаржник стверджував таке:
- між правовим регулюванням, передбаченим ч.6 ст.9 Закону "Про залізничний транспорт" та ст.91 БК, існує неузгодженість в частині можливості відшкодування збитків за рахунок державного бюджету та необхідності у визначенні органу, яким прийнято рішення щодо введення відповідних пільг; скаржник вважає, що необхідно відступити від висновку щодо застосування зазначених норм у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 02.03.2021 у справі №640/21817/18 та від 01.02.2022 у справі №904/141/20, оскільки компенсація має здійснюватися за рахунок місцевих бюджетів, незалежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг;
- висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 02.03.2021 у справі №640/21817/18 та від 01.02.2022 у справі №904/141/20, про те що ст.91 БК передбачає видатки, які можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, але не обов`язково мають здійснюватися, а кожна рада сама вирішує, на що саме вона буде витрачати кошти, суперечить принципу повноти бюджетної системи України, визначеному п.4 ч.1 ст.7 та ст.91 БК;
- у контексті ст.91 БК компенсація за пільговий проїзд окремих категорій громадян може не передбачатися у місцевому бюджеті сільських, селищних, міських територіальних громад лише у випадку ненадання Укрзалізницею таких послуг громадянам на території відповідної громади, або якщо такі витати передбачені іншим місцевими бюджетами вищого рівня - району або області, до складу якого входить територіальна громада;
- Висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 02.03.2021 у справі №640/21817/18 та від 01.02.2022 у справі №904/141/20, застосований судом апеляційної інстанції, суперечить висновкам Великої Палати Верховного Суду та рішенню Європейського суду з прав людини, яка викладена у постанові від 03.03.2020 у подібній справі №904/94/19: "Законодавством не передбачена залежність відшкодування вартості послуг, наданих пільговим категоріям громадян, від фактичного фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету." (п. 6.32. постанови); "Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), а саме у справі "Кечко проти України" (заява № 63134/00), ЄСПЛ зауважив, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату надбавок з державного бюджету, однак свідома відмова в цих виплатах не допускається, доки відповідні положення є чинними (п.23 рішення). У пункті 26 вказаного рішення зазначено, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань (п. 6.35. постанови);
- прийняття державою рішення щодо необхідності проведення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян з місцевих бюджетів, а не з державного бюджету або за рахунок державних програм фінансування місцевих бюджетів, не свідчить про передачу державою місцевим радам повноважень вирішувати питання чи підлягають компенсації збитки від наданих пільг на проїзд окремих категорій громадян або ні;
- посилаючись на приписи, зокрема, пунктів 8, 18 ч.1 ст.2, частин 4, 5 ст.22 БК, пунктів 23, 27 ч.1 ст.26, підпункту 4 п."а" ст.28, п.13 ч.4 ст.42, ч.1ст.64, Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", скаржник вважає, що Міська рада є належним відповідачем у цій справі, адже нею не було передбачено у бюджеті на 2021 рік видатки на компенсацію пільгового проїзду окремих категорій громадян, що є наслідком невизначення розпорядника бюджетних коштів (певну бюджетну установу); зважаючи на це, до спірних правовідносин у цій справі підлягають застосуванню ч.1 ст.77 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".
21. Відзив Міської ради на касаційну скаргу не надходив.
Надходження касаційної скарги на розгляд Верховного Суду
22. Верховний Суд ухвалою від 10.01.2023 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Укрзалізниці. Розгляд касаційної скарги призначив у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
23. Ухвалою від 02.03.2023 Верховний Суд зупинив касаційне провадження у справі №916/726/22 за касаційною скаргою Укрзалізниці до завершення перегляду об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи №916/3938/21. Провадження у справі №916/726/22 поновлено ухвалою від 19.06.2023 у зв`язку з усуненням обставин, що викликали зупинення провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо застосування ст.91 БК та ст.9 Закону "Про залізничний транспорт"
24. Скаржник вважає, що наявні підстави для відступу від таких висновків Верховного Суду щодо застосування ст.9 Закону "Про залізничний транспорт", викладених у постановах від 02.03.2021 у справі №640/21817/18 та від 01.02.2022 у справі №904/141/20: "Стаття 91 БК передбачає видатки, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, але не обов`язково мають здійснюватися, тобто кожна рада сама приймає рішення стосовно здійснення витрат з бюджету відповідно до вказаної статті.
Правильне застосування вказаних норм є передумовою правильного застосування ч.6 ст.9 Закону "Про залізничні перевезення", відповідно до якої збитки залізничного транспорту загального користування відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг."
25. Скаржник пояснив необхідність відступу від наведених висновків Верховного Суду тим, що ст.91 БК визначає, що компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян є видатками лише місцевих бюджетів. Звідси вбачається неузгодженість зазначеної норми БК із ч.6 ст.9 Закону "Про залізничні перевезення" у правовому регулюванні питання щодо компенсації витрат на пільговий проїзд, яка передбачає можливість такої компенсації за рахунок державного бюджету залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
26. Верховний Суд зазначені доводи скаржника відхиляє з огляду на таке.
27. Верховний Суд, вважаючи, що наявні підстави для відступу від висновків суду касаційної інстанції, викладених у постановах від 20.01.2022 у справі №904/138/21, від 01.02.2022 у справі №904/141/20, від 27.07.2022 у справі №904/7875/21, передав справу №916/3938/21 на розгляд об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.
28. Метою передачі справи на розгляд об`єднаної палати було з`ясування питання за рахунок якого бюджету - державного чи місцевого - позивачу (Залізниці) має бути здійснена компенсаційна виплата за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Відповідь на це питання, дозволить у подальшому з`ясувати чи визначено Залізницею належного відповідача своїх вимог, яким у цих справах є або орган місцевого самоврядування або його структурний підрозділ, тобто особа, яка на думку позивача наділена повноваженнями розпорядження коштами місцевого бюджету.