ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 липня 2023 року
м. Київ
справа №340/5566/20
адміністративне провадження № К/9901/27221/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року (головуючий суддя Брегей Р. І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року (головуючий суддя Сафронова С. В., судді: Мельник В. В., Чепурнов Д. В.)
І. Суть спору
У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (далі - ГТУЮ у Кіровоградській області) та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ ГТУЮ у Кіровоградській області від 29 жовтня?2020 року № 21/к "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді категорії "Б" начальника відділу у Кіровоградській області Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) або аналогічній посаді, що відповідає освітньо-кваліфікаційному рівню та досвіду роботи;
- стягнути з Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу по день набрання законної сили рішенням у справі.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що його звільнення відбулося з порушенням вимог Закону України "Про державну службу", оскільки відбулася реорганізація державного органу - ГТУЮ у Кіровоградській області, а не його ліквідація. Вказане підтверджується обставинами, установленими у рішенні Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року у справі № 340/376/20, однак усупереч такому рішенню, відповідач повторно звільнив позивача за тими ж самими підставами, а саме пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
На підставі наказу ГТУЮ у Кіровоградській області від 28 квітня 2016 року № 1070/к ОСОБА_1 був переведений на посаду начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області з 28 квітня 2016 року
Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 09 жовтня 2019 року № 870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", пунктом 1 якої постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема ГТУЮ у Кіровоградській області. Пунктом 2 цієї постанови утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2, зокрема, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
На виконання цієї постанови наказом Міністерства юстиції України від 16 жовтня 2019 року № 3173/5 "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України" наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи, зокрема, ГТУЮ у Кіровоградській області, та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
Головою ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області видано накази від 17 жовтня 2019 року № 129/07 "Про створення ліквідаційної комісії" та від 18 жовтня 2019 року № 135/07 "Про затвердження плану заходів", яким затверджено план заходів, пов`язаних з ліквідацією ГТУЮ в Кіровоградській області. Цим планом передбачено письмово повідомити працівників про ліквідацію ГТУЮ у Кіровоградській області та попередити державних службовців про наступне припинення державної служби та вивільнення (статті 83, 87 Закону України "Про державну службу", статті 40, 49-2 КЗпП України).
24 жовтня 2019 року ОСОБА_1 був попереджений про припинення державної служби на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Кіровоградській області та звільнення з займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження.
Наказом ГТУЮ у Кіровоградській області від 26 грудня 2019 року № 922/к "Про звільнення ОСОБА_1" позивач звільнений з займаної посади 28 грудня 2019 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Кіровоградській області, з припиненням державної служби.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, у справі № 340/376/20 позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ ГТУЮ у Кіровоградській області від 26 грудня 2019 року № 922/к "Про звільнення ОСОБА_1". Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області, з 29 грудня 2019 року. Стягнуто з ГТУЮ у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 29 грудня 2019 року по 28 вересня 2020 року у сумі 202 059,11 грн. Постановою Верховного Суду від 28 грудня 2022 року рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року у справі № 340/376/20 залишено без змін.
На виконання такого судового рішення, наказом голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 29 вересня 2019 року № 16/к поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області з 29 грудня 2019 року.
01 жовтня 2020 року позивачу вручено персональне попередження, яким повідомлено ОСОБА_1 про його звільнення по закінченню 30 календарних днів з моменту попередження на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Кіровоградській області.
Наказом голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 29 жовтня 2020 року № 21/к "Про звільнення ОСОБА_1" позивача звільнено з посади начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації ГТУЮ у Кіровоградській області 02 листопада 2020 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією державного органу з припиненням державної служби.
Уважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що у даному випадку мала місце ліквідація трьох юридичних осіб публічного права (Головні територіальні управління юстиції у Кіровоградській, Дніпропетровській і Запорізькій областях) та створення нової юридичної особи публічного права - Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), до якої перейшли всі владні повноваження ліквідованих суб`єктів владних повноважень, а тому позивача правомірно звільнено на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу". Також суди попередніх інстанцій зазначили, що враховуючи положення частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" відповідач не зобов`язаний був пропонувати позивачу перед звільненням будь-яку вакантну посаду. При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій зауважили, що після поновлення згідно судового рішення у справі № 340/376/20 на посаді позивач (також як і перед першим звільненням) не звертався ані до ГТУЮ у Кіровоградській області в особі голови ліквідаційної комісії, ані до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) з заявами про його працевлаштування в новоутвореній структурі.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
22 липня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
На обґрунтування позиції скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи застосували норми частин другої, третьої статті 81, статті 82, статті 87, частини першої статті 104, статті 106 Цивільного кодексу України без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 26 травня 2021 року у справі № 260/261/20, де встановлено, що Міністерство юстиції наприкінці 2019 року не ліквідувало територіальні управління, а саме реорганізувало їх. Так, Верховний Суд у справі № 440/395/20 визнав, що Міністерство юстиції України на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 не ліквідувало територіальні управління, а реорганізувало їх, оскільки фактично відбулося не припинення виконання державою функцій ліквідованого органу, а покладання виконання його функцій на інший новостворений орган. Тому мала місце не ліквідація, а реорганізація органів юстиції зі створенням нових міжрегіональних управлінь юстиції, що передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
Також ОСОБА_1 зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: статті 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції Закону № 440-IX від 14 січня 2020 року), частини п`ятої статті 40 (у редакції Закону № 113-ІХ від 19 вересня 2019 року) та частини шостої статті 49-2 Кодексу Законів про працю України (у редакції Закону № 378-ІХ від 12 грудня 2019 року), зокрема, щодо необхідності пропонування державному службовцеві, звільненому на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", іншої вакантної посади. Позивач стверджує, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" чітко не визначена, тому до спірних правовідносин слід застосувати законодавство про працю - КЗпП України, як наслідок відповідач не виконав обов`язку, передбаченого частиною третьою статті 49-2 КЗпП України, а саме, що власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації.
Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін.
Відповідач зазначає, що у даному випадку відбулася ліквідація державної установи (ГТУЮ у Кіровоградській області) з переданням повноважень та функцій з реалізації державної політики іншому новому територіальному органу Міністерства юстиції (Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), а тому позивача було правомірно звільнено на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу". Також, відповідач стверджує, що відповідно до частини третьої статті 87 згаданого Закону суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому, слово "може" у вказаній нормі Закону визначає дискреційне право суб`єкта призначення, а не обов`язок. Відповідач зауважує, що на час звільнення ОСОБА_1 . Законом України "Про державну службу", зокрема його статтею 87, були врегульовані порядок та процедура вивільнення державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення, як наслідок відсутні підстави для застосування до спірних правовідносин норм законодавства про працю.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Основного Закону України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII)
Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
За приписами частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
Згідно з частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
За змістом частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Водночас, Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників (далі - КЗпП України).
Статтею 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, у разі зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП України).
Згідно з частиною п`ятою статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", який набрав чинності 25 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-IX), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Частинами першою - третьою статті 49-2 КЗпП України у цій же редакції визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно.
За приписами частини шостої статті 49-2 КЗпП України установлено, що вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України "Про державну службу", здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей:
про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів;
у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті;
не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
За змістом частин першої та другої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Згідно з частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 110 ЦК України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.
Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI) міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Згідно з частиною першою статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.
Частиною четвертою статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи та припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення.
Відповідно до пункту 7 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228 (далі - Положення № 228) Мін`юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи Мін`юсту.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок № 1074), який визначає механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів.