УХВАЛА
13 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 160/6949/20
Провадження № 11-88апп23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду адміністративної справи
№ 160/6949/20 за позовом ОСОБА_1 до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 (суддя Ніколайчук С. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 (головуючий суддя Чепурнов Д. В., судді Сафронова С. В., Мельник В. В.),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури
(далі - відповідач), у якому (з урахуванням уточнених позовних вимог) просив стягнути з держави України в особі прокуратури Дніпропетровської області матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завдану положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 у розмірі 767 464,47 грн.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що внаслідок прийняття Закону України від 28.12.2014 № 79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (дата набрання чинності - 1 січня 2015 року) (далі - Закон № 79-VIII), яким, зокрема, розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, було порушено його право власності на майно, гарантоване статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, - заробітну плату у розмірі, встановленому частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру". Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 (справа за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивач доводить, що виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено частиною першою статті 152 Конституції України, а право на захист прав та інтересів осіб, яким унаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначено частиною третьою статті 152 Конституції України, яка є нормою прямої дії.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13.10.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, позов ОСОБА_1 задовольнив.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що діями держави України внаслідок прийняття Закону № 79-VIII було порушено право власності позивача, оскільки правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати в повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" за період роботи у органах прокуратури, державою реалізовані не були. Позивачу завдано майнову шкоду актом, що визнаний неконституційним. Суди першої та апеляційної інстанцій виснували, що право позивача на відшкодування завданої йому матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати гарантовано частиною третьою статті 152 Конституції України, яка, враховуючи відсутність визначеного законом механізму відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами та діями, що визнані неконституційними, підлягає застосуванню як норма прямої дії відповідно до статті 8 Основного Закону. Суди визнали доведеним позивачем як факт, так і розмір завданої йому шкоди дією неконституційних положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України. При цьому суди погодилися з доводом позивача, що розмір завданої йому шкоди визначається як різниця між розміром посадового окладу, встановленого частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (10 мінімальних заробітних плат - з 01.07.2015 по 31.12.2015; 11 мінімальних заробітних плат - з 01.01.2016 по 31.12.2016; 12 прожиткових мінімумів - з 01.01.2017), та фактичним посадовим окладом позивача за період з 1 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року, нарахованим відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури" (далі - постанова № 505).
Також суди попередніх інстанцій виснували, що оскільки на законодавчому рівні не визначено чіткого та послідового порядку відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, який міг би бути вирішений в порядку цивільного судочинства, і оскільки одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб`єктний критерій, а питання матеріального і соціально-побутового забезпечення прокурорів регулюється нормами розділу IX Закону України "Про прокуратуру", спір, за вирішенням якого позивач звернувся до суду (про відшкодування шкоди, завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу, за період коли позивач працював на посаді прокурора, тобто перебував на публічній службі), пов`язаний з проходженням публічної служби і повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства.
Керівник Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та відмовити в задоволенні позову.
У касаційній скарзі відповідач указує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, зокрема частин другої, третьої статті 152 Конституції України, статей 81, 87, 90, 91 Закону України "Про прокуратуру", частин першої, другої статті 23 Бюджетного кодексу України, постанови № 505 за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, керівник Дніпропетровської обласної прокуратури зазначає, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України, частини першої статті 91 Закону України "Про Конституційний Суд України", Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині того, що норми статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є нечинними з 26.03.2020. Однак суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно визнали за зазначеним Рішенням Конституційного Суду України ретроспективну дію, застосувавши його висновки до правовідносин, що мали місце з 01.07.2015 по 24.09.2019.
Відповідач зазначає, що поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій залишилось і те, що оплата праці ОСОБА_1 у період з 01.07.2015 по 24.09.2019 здійснювалась згідно з нормами постанови № 505, якою надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати, у зв`язку із чим будь-яка протиправність дій або бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури щодо позивача відсутня, що унеможливлює покладення на прокуратуру обов`язку відшкодовувати матеріальну шкоду, яка є предметом розгляду цієї справи. Відповідач доводить, що позивачу не було завдано шкоди внаслідок незастосування положень частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру", оскільки заробітна плата позивача з 01.07.2015 по 24.09.2019 складалася не тільки з посадового окладу, але й з надбавок і виплат, які йому нараховувалися і виплачувалися відповідно до постанови № 505 (надбавка за високі досягнення у праці або за особливо важливу роботу - 70% посадового окладу (з урахуванням надбавки за класний чин та вислугу років)). Згідно з доводами відповідача суди першої та апеляційної інстанцій неправильно встановили обставини у справі щодо фактично відпрацьованого позивачем робочого часу, стягнувши, однак, шкоду з розрахунку посадового окладу, встановленого за повний робочий час (місяць).
Крім того, відповідач зазначив, що закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, відсутній, а відтак відповідачем у цій справі має бути держава в особі Державної казначейської служби України, а не орган державної влади, який діяв на підставі чинного закону та в межах своїх повноважень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) ухвалою від 23.02.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу не погоджується з наведеними в ній доводами відповідача, стверджує про правильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, у зв`язку із чим просить касаційну скаргу залишити без задоволення як безпідставну.
Ухвалою від 25.05.2023 Касаційний адміністративний суд справу № 160/6949/20 за позовом ОСОБА_1 до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частин четвертої, п`ятої статті 346 КАС.
Відповідно до частин четвертої, пʼятої статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати (частина четверта); якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики (частина пʼята).
Згідно із частиною першою статті 347 КАС питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС).
Обґрунтовуючи в ухвалі від 25.05.2023 підстави для передачі справи № 160/6949/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду зазначила, що правова проблема у цій справі створюється необхідністю відступити від правових висновків у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 (справа № 686/23445/17), від 27.11.2019 (справа № 242/4741/16-ц), які (за висновком колегії суддів) унеможливлюють ефективний судовий захист прав позивачів у справах цієї категорії з огляду на те, що за відсутності встановленого судом факту протиправної поведінки (рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у публічно-правових відносинах) адміністративний суд буде позбавлений процесуальної можливості вирішити спір про відшкодування особі майнової шкоди, навіть у разі її підтвердження. Касаційний адміністративний суд зазначив, що правильно вирішити спір у цій справі (№ 160/6949/20) неможливо без вирішення питання щодо її юрисдикції.
Колегія суддів зазначає, що як у справі № 160/6949/20, так і у справі № 686/23445/17 позивач (особа, яка проходить / проходила публічну службу) звертається (звертався) до суду виключно з вимогою про відшкодування шкоди у вигляді упущеної вигоди, тобто спірне питання не стосувалось вирішення публічного-правового спору щодо протиправності рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень або іншого порушення прав, свобод та інтересів особи у публічно-правових відносинах, або вимог про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, як того вимагає частина п`ята статті 21 КАС. Спір у справі № 160/6949/20 (як і спори цієї категорії загалом) стосується виключно так званої сатисфакції від держави за шкоду, заподіяну особі внаслідок прийняття нормативного акта, визнаного у подальшому неконституційним, не є спором про проходження публічної служби, а тому належить до спорів цивільної юрисдикції. У зв`язку із цим колегія суддів Касаційного адміністративного суду вважає, що Велика Палата Верховного Суду має переглянути висловлену в постанові від 05.06.2019 у справі № 686/23445/17 правову позицію щодо предметної юрисдикції цієї категорії спорів адміністративному суду.
У контексті питання щодо предметної юрисдикції справи № 160/6949/20 колегія суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 25.05.2023 також ставить питання про відступ від висновку Великої Палати Верховного Суду в постанові від 27.11.2019 у справі № 242/4741/16-ц, що відповідачем у справі за позовом особи до держави про відшкодування шкоди є держава в особі уповноваженого органу, а не Державна казначейська служба України чи її територіальний орган. На думку колегії суддів, якщо слідувати такому висновку, визнання Дніпропетровської обласної прокуратури, роботодавця позивача в публічній службі, відповідачем у справі № 160/6949/20 за відсутності вини прокуратури за шкоду, спричинену дією неконституційного закону, не тільки не відповідає нормі частини п`ятої статті 22 КАС, а й безпідставно покладає непомірний тягар на орган прокуратури, звужує правові гарантії працюючих прокурорів та органів прокуратури загалом внаслідок стягнення грошових коштів за рахунок бюджетних асигнувань відповідного органу прокуратури, які, однак, бюджетним розписом, як правило, не передбачені.