ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2023 року
м. Київ
cправа № 640/9431/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
розглянувши касаційні скарги Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на рішення Господарського суду міста Києва від 21.11.2022 (суддя Бондарчук В. В.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.04.2023 (Кравчук Г. А. - головуючий суддя, судді Чорногуз М. Г.. Шаптала Є. Ю.) у справі
за позовом Апарату Ради національної безпеки та оборони України
до Київської міської державної адміністрації,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
(у судове засідання з`явилися представники: позивача - Гербеда С. В., відповідача, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Геращенко В. І.),
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. У червні 2019 року Апарат Ради національної безпеки та оборони України (далі - Апарат РНБО України) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА) про визнання протиправним та скасування розпорядження КМДА від 08.05.2019 №809 "Про припинення апарату Ради національної безпеки та оборони України права постійного користування земельною ділянкою на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне розпорядження прийнято з порушенням процедури, передбаченої Порядком здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 № 16/890, оскільки позивача, як землекористувача, не було повідомлено про проведення будь-яких перевірок, включаючи ті, що проводяться в межах самоврядного контролю за виконанням земельного законодавства. Представники Апарату РНБО України для участі у заходах з обстеження земельної ділянки не залучалися, чим порушено гарантоване законодавством право позивача на участь у контрольному заході та процесі прийняття рішення.
Також позивач зазначив, що на час звернення до суду акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та вказівка про необхідність усунення якихось порушень земельного законодавства так само, як і акт обстеження, згаданий у Розпорядженні від 08.05.2019 № 809, всупереч вимогам вказаного вище Порядку до Апарату РНБО України не надходив, що також є порушенням гарантованих законодавством прав позивача, а саме: ознайомитися зі змістом вимог посадових осіб, що здійснювали контрольні заходи; дати пояснення з приводу обставин, що були предметом обстеження/перевірки, та висловити незгоду та/або в установленому порядку оскаржити дії посадових осіб, що здійснювали відповідні контрольні заходи; ознайомитися з порядком усунення порушення та усунути його у визначений Порядком строк (пункт 7.4 Порядку), якщо порушення земельного законодавства все ж таки мало місце.
Крім того, мотивуючи позовні вимоги позивач вказує на те, що положення статті 141 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) містить виключний перелік підстав для припинення права постійного користування земельною ділянкою. Можливість припинення права постійного користування земельною ділянкою у зв`язку з тим, що вона за цільовим призначенням не використовується, законодавством не передбачена.
Ухвалою окружного адміністративного суду міста Києва від 30.09.2019 залучено до участі у справі третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент).
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 31.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021, задовольнив позов, визнав протиправним та скасував розпорядження від 08.05.2019 № 809 "Про припинення апарату Ради національної безпеки та оборони України права постійного користування земельною ділянкою на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва", прийняте КМДА.
Одночасно, ухвалою від 31.08.2021 місцевий адміністративний суд відмовив у задоволення клопотання про закриття провадження у справі, дійшовши висновку, що вона підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Верховний Суд постановою від 15.06.2022 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021 у справі №640/9431/19 скасував, провадження у справі №640/9431/19 закрив на підставі частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
Верховний Суд ухвалою від 04.07.2022 передав справу № 640/9431/19 за підсудністю до Господарського суду міста Києва.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Як установили суди попередніх інстанцій і свідчать матеріали справи, згідно з рішенням від 08.10.2009 №401/2470 "Про надання апарату Ради національної безпеки і оборони України земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва" (далі - рішення від 08.10.2009 № 401/2470), прийнятим відповідно до статей 92, 123 ЗК України та за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Київська міська рада вирішила:
1. Виключити пункт 98 додатка до рішення Київської міської ради від 15.04.2004 №184-1/1394 "Про доповнення до переліку земельних ділянок, призначених для продажу на земельних торгах (аукціонах) суб`єктам підприємницької діяльності під забудову".
2. Затвердити містобудівне обґрунтування щодо внесення змін до містобудівної документації та визначення параметрів будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва.
3. Внести зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджених рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, а саме: перевести територію, яка передається відповідно до цього рішення, з території зелених насаджень загального користування до території багатоповерхової житлової забудови.
4. Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки апарату Ради національної безпеки і оборони України для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва.
5. Надати апарату Ради національної безпеки і оборони України, за умови виконання пункту 6 цього рішення, в постійне користування для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва земельну ділянку загальною площею 1,62 га, у тому числі:
- площею 0,61 га - за рахунок земель, відведених відповідно до рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 12.08.52 № 1677 "О мероприятиях по благоустройству и улучшению эксплуатации Сырецкой рощи" (лист-згода від 23.07.2009 № 148-2277)";
- площею 1,01 га - за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування.
6. Апарату Ради національної безпеки і оборони України:
6.1. Виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог статті 96 ЗК України.
6.2. У місячний термін звернутися до Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) із клопотанням щодо організації робіт по винесенню меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) та виготовленню документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.
6.3. Питання пайової участі вирішити відповідно до рішення Київської міської ради від 06.03.2009 № 124/1179 "Про бюджет міста Києва на 2009 рік".
6.4. Питання відшкодування відновної вартості зелених насаджень (акт обстеження від 28.05.2009 № 483) та інші питання майнових відносин вирішити в установленому порядку.
6.5. Виконати вимоги, викладені в листах Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 12.08.2009 № 09-8091 та від 08.07.2009 № 19-6816, Київської міської санепідстанції від 23.07.2009 № 4718, управління охорони навколишнього природного середовища від 14.07.2009 № 071/04-4-22/3525, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в м. Києві від 04.06.2009 № 05-08/1919, Головного управління охорони культурної спадщини від 27.05.2009 № 3376, ВАТ "СУППР" від 27.07.2009 № 8/1-591, Головного управління земельних ресурсів від 08.09.2009 № 05-5014.
7. Попередити землекористувача, що використання землі не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права користування нею відповідно до вимог статей 141, 143 ЗК України.
8. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київради з питань земельних відносин, містобудування та архітектури.
На підставі вказаного рішення від 08.10.2009 № 401/2470 позивачу видано Державний акт серії ЯЯ № 380305 від 25.12.2009 на право постійного користування земельною ділянкою на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва площею 1,6193 га, кадастровий номер 8000000000:91:009:0029, який зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №01-9-00132. Дані обставини підтверджуються наявною в матеріалах справи копією дублікату цього акта серії ЯЯ №385085.
08.05.2019 Виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) прийнято розпорядження № 809 "Про припинення апарату Ради національної безпеки і оборони України права постійного користування земельною ділянкою на вул. Щусєва у Шевченківському районі м Києва" (далі - розпорядження №809 від 08.05.2019, спірне розпорядження). За змістом спірного розпорядження, посилаючись на статі 17, 141, 187, 189 ЗК України, Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності", Закон України "Про охорону земель", Закон України "Про землеустрій", статі 13, 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", враховуючи підпункт 6.1 пункту 6, пункт 7 рішення Київської міської ради від 08.10.2009 № 401/2470 "Про надання апарату Ради національної безпеки і оборони України земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва" та результати обстеження земельної ділянки, проведеного відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 №16/890 (акт обстеження земельної ділянки від 20.03.2019 року №19-0202-10), в межах своїх повноважень вирішив:
1. Припинити апарату Ради національної безпеки і оборони України право постійного користування земельною ділянкою площею 1,6193 га (кадастровий номер 8000000000:91:009:0029) на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва, наданою згідно з рішенням Київської міської ради від 08 жовтня 2009 року N 401/2470 "Про надання апарату Ради національної безпеки і оборони України земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва", право користування якою посвідчено державним актом на право постійного користування земельною ділянкою, зареєстрованим в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі 25 грудня 2009 року за N 01-9-00132, у зв`язку з тим, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується.
2. Земельну ділянку державної власності площею 1,6193 га (кадастровий номер 8000000000:91:009:0029) віднести до земель запасу житлової та громадської забудови.
3. Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проінформувати апарат Ради національної безпеки і оборони України про видання цього розпорядження.
4. Контроль за виконанням цього розпорядження покласти на заступника голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов`язків.
Як свідчить зміст спірного розпорядження, підставою для його прийняття слугували результати обстеження земельної ділянки (акт обстеження земельної ділянки від 20.03.2019 року №19-0202-10), проведеного відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 №16/890 (далі - Порядок).
Із наданої відповідачем копії зазначеного акта убачається, що обстеження земельної ділянки на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва (кадастровий номер 8000000000:91:009:0029) проведено одноособово посадовою особою Департаменту земельних ресурсів Сокаревим О.В. відповідно до Порядку, статей 187, 189 ЗК України.
При цьому, акт не містить відміток про присутність під час обстеження представників позивача (як і будь-яких інших осіб), про ознайомлення, вручення чи надіслання копії цього акта позивачу.
Актом обстеження зафіксовано, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується - будівництво багатоквартирних житлових, будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури не ведеться та не розпочато; земельна ділянка захаращена побутовим та будівельним сміттям, та вкрита зеленими насадженнями; на земельній ділянці розмішені дві руїни.
Позивач, вважаючи розпорядження від 08.05.2019 № 809, за яким йому безпідставно припинено право постійного користування земельною ділянкою, протиправним, звернувся до суду з позовом у даній справі.
3. Короткий зміст судових рішень у справі
3.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 21.11.2022 у справі №640/9431/19, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 03.04.2023, позов задоволено.
Рішення судів аргументовані тим, що до матеріалів справи відповідачем та третьою особою не надано доказів включення питання перевірки використання земельної ділянки до плану роботи Департаменту, як і не надано доказів повідомлення позивача про проведення планової перевірки, чим обмежено право позивача на участь у проведенні перевірки, надання пояснень та заперечень. В порушення п. 2.6. Порядку № 16/890 відсутні докази того, що до початку проведення перевірки у позивача витребовувались певні документи чи пояснення, пов`язані із питанням використання земельної ділянки, чим також порушено право особи на участь у проведенні перевірки та прийнятті рішення, що у свою чергу дає підставу для висновку, що спірне рішення прийнято без врахування всіх обставин, які мали значення для прийняття рішення. Відповідно до п. 2.6. цього Порядку позапланова перевірка може бути проведена, у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичної особи, при цьому, відповідачем та третьою особою не надано суду належних та допустимих доказів на підтвердження неможливості повідомлення позивача про перевірку. Матеріали справи також не містять доказів реалізації відповідачем та підконтрольною установою положень п. 3.2., п. 6.1., п. 7.1. Порядку щодо висунення вимоги про усунення порушень земельного законодавства, встановлювати терміни для усунення виявлених порушень, у разі наявності факту такого порушення, на наявності факту якого, як вбачається із справи, наполягає відповідач.
Суттєве порушення правил і процедур проведення та оформлення матеріалів перевірки призвело до обмеження прав позивача на участь у проведенні такої перевірки, надання пояснень та заперечень, усунення виявлених порушень, у разі їх наявності. Зазначене унеможливило прийняття відповідачем справедливого та обґрунтованого рішення з урахуванням всіх обставин, які мають значення для вирішення спірного питання.
Стаття 141 ЗК України (у редакції чинній на момент прийняття спірного розпорядження) не містила такої підстави припинення права користування земельною ділянкою як невикористання земельної ділянки за цільовим використанням. Отже, відповідачем не доведено того, що апаратом РНБО України порушено цільове призначення земельної ділянки, тобто вчинено дії, які б свідчили про використання земельної ділянки за іншим цільовим призначенням ніж зазначено в документації із землеустрою.
Суди відмовили у задоволенні заяв КМДА та Департаменту про застосування наслідків спливу позовної давності до пред`явлених позовних вимог, оскільки дійшов висновку про звернення позивача з позовом у даній справі до місцевого адміністративного суду у межах позовної давності, а після скасування Верховним Судом постановою від 15.06.2022 судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій адміністративної юрисдикції, закриття провадження у справі у відповідності до приписів частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України та передачі ухвалою від 04.07.2022 даної справи за підсудністю до Господарського суду міста Києва позовна давність переривалася, внаслідок чого перебіг позовної давності почався спочатку з 15.06.2022.
4. Узагальнені доводи осіб, які подали касаційні скарги, та відзиву на них
4.1. Виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернулися до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційними скаргами, в якій просять рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Колегія суддів зауважує, що подані касаційні скарги фактично є ідентичні за змістом та підставами касаційного оскарження.
Підставами касаційного оскарження є пункти 1, 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), а саме судами неправильно застосовано приписи статей 141, 187, 189 ЗК України, Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 № 16/890, також порушення норм процесуального права, а саме статей 4, 73, 74, 236, 277 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та без врахування висновків, викладених у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.06.2019 у справі № 910/8798/18, постанові Верховного Суду від 30.01.2020 у справі № 640/4550/19.
Департаментом проведено саме обстеження земельної ділянки, а не перевірка дотримання вимог земельного законодавства, що відповідає приписами Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві і за результатами обстеження встановлено, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується.
Крім того, позивач не оскаржує розпорядження відповідача за його змістом, а виключно з підстав процедури його ухвалення, а обраний спосіб захисту не є ефективним. Матеріали справи не містять жодних належних та допустимих доказів щодо належного використання земельної ділянки, сплати земельного податку та наявність виконаної мети, з якою надавалась земельна ділянка у постійне користування. У свою чергу, суд першої інстанції повинен був залишити позовну заяву Апарату РНБО України без розгляду.
4.2. У відзиві на касаційні скарги позивач вказує на безпідставність доводів скаржників та просить залишити без змін оскаржувані судові рішення. Крім того, касаційні скарги підписані особою, яка не мала повноважень для представництва інтересів скаржників.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з огляду на таке.
5.2. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.