ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 липня 2023 року
м. Київ
справа №640/14867/20
адміністративне провадження № К/9901/38935/21, К/9901/41330/21
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Київоблгаз збут", Товариства з обмеженою відповідальністю "Закарпатгаз збут", Товариства з обмеженою відповідальністю "Одесагаз-постачання" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Василенка Я.М., суддів: Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Київоблгаз Збут" (далі ТОВ "Київоблгаз Збут"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Закарпатгаз Збут" (далі - ТОВ "Закарпатгаз Збут"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Одесагаз-Постачання" (далі - ТОВ "Одесагаз-Постачання") звернулись до суду з позовом, в якому просили визнати протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.06.2020 № 1080 "Про затвердження змін до деяких постанов НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем" з моменту її прийняття.
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірна Постанова є протиправною, прийнята з порушенням відповідної процедури, без дотримання принципів регуляторної політики, а також суперечить законодавству, чинному на момент прийняття спірного рішення.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.05.2021 у задоволенні позову відмовлено.
3.Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.05.2021 скасовано та ухвалено нове про задоволення позову, яким визнано протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.06.2020 № 1080 "Про затвердження змін до деяких постанов НКРЕКП та внесення змін до Кодексу газорозподільних систем" з моменту її прийняття.
4. 27.10.2021 та 15.11.2021 на адресу Верховного Суду надійшли касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики комунальних послуг та Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України", відповідно, на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021, у якій скаржники, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалами від 08.11.2021 та 13.12.2021 відкрив касаційне провадження за вказанами касаційними скаргами з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову від 10.06.2020 за № 1080 "Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП", відповідно до якої:
1. Затверджено Зміни до Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2493, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1378/27823, що додаються.
2. Затверджено Зміни до Правил постачання природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2496, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1382/27827, що додаються.
3. Затверджено Зміни до Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2500, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1386/27831, що додаються.
4. Внесено до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 за № 2494, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1379/27824, такі зміни:
1) підпункт 2 пункту 1 глави 7 розділу VI викласти в такій редакції:
" 2) отримання від Оператора ГТС повідомлення про припинення розподілу природного газу споживачу у випадках:
відсутності споживача в Реєстрі споживачів будь-якого постачальника у відповідному розрахунковому періоді;
відсутності підтвердженої номінації у діючого постачальника на обсяги транспортування природного газу для потреб споживача; ";
2) абзац четвертий пункту 4 глави 4 розділу IX викласти в такій редакції:
"На підставі групи споживання побутового споживача та його річного споживання природного газу за останні 12 календарних місяців по об`єкту побутового споживача визначаються планові місячні об`єми споживання природного газу виходячи з місячної частки від планового річного об`єму споживання природного газу, визначеної в додатку 1 до цього Кодексу. У разі якщо по об`єкту споживача (та за новими об`єктами споживачів (замовників)) період фактичного споживання газу менше 12 місяців, планові місячні об`єми споживання природного газу визначаються виходячи з даних річного обсягу споживання природного газу, визначеного на 1 особу чи 1 м.кв. для відповідної групи споживання. ".
5. Оператору газотранспортної системи здійснити необхідні заходи для забезпечення роботи інформаційної платформи з урахуванням змін, затверджених цією постановою.
6. Встановлено, що постанова набирає чинності з 01.07.2020, але не раніше дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, крім пункту 5 цієї постанови, який набирає чинності з дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Вищевказаною Постановою № 1080 затверджено зміни до Кодексу газотранспортної системи, Правил постачання природного газу, Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам та Кодексу газорозподільних систем.
Зокрема, Постановою № 1080 внесено зміни до п. 4 глави 5 розділу IV Кодексу газотранспортної системи, який викладено наступним чином:
"Постачальник, який має намір постачати природний газ новому споживачу, має право не пізніше кінцевого терміну подання номінації на газову добу (D) газового місяця (М), визначеного цим Кодексом, зареєструвати за собою такого споживача в інформаційній платформі, вказавши період постачання природного газу такому споживачу (за умови відсутності споживача в Реєстрі іншого постачальника на період запланованого постачання).
Якщо при реєстрації споживача за постачальником інформаційна платформа виявляє цього споживача в Реєстрі іншого постачальника, зміна постачальника здійснюється з урахуванням цієї глави Кодексу та Правил постачання природного газу".
При цьому, пункт 4 глави 5 розділу IV Кодексу газотранспортної системи, в редакції до прийняття оскаржуваної постанови виглядав наступним чином:
"Якщо при реєстрації споживача за постачальником інформаційна платформа виявляє, що в ініційований ним період постачання природного газу споживач вже включений до Реєстру іншого постачальника на цей період, інформаційна платформа відхиляє реєстрацію споживача за постачальником, що ініціював реєстрацію споживача за собою, та надсилає такому постачальнику інформаційне повідомлення з кодом причини відмови. Одночасно інформаційна платформа інформує діючого постачальника про те, що на заброньований ним період постачання природного газу претендує інший постачальник (із зазначенням назви такого постачальника). У такому разі діючий постачальник зобов`язаний не пізніше 10 години ранку вісімнадцятої доби з дня інформаційного запиту вчинити одну із нижченаведених дій:
- підтвердити на інформаційній платформі згоду на перехід споживача до нового постачальника з газової доби, яка визначалась в інформаційному запиті (але не пізніше ніж за дві доби до зазначеної газової доби);
- підтвердити на інформаційній платформі згоду на перехід споживача до нового постачальника, визначивши дату переходу, яка має бути не пізніше ніж на дев`ятнадцяту добу з дня інформаційного запиту;
- не погодити на інформаційній платформі перехід споживача до нового постачальника через наявність у споживача боргових зобов`язань за поставлений природний газ та/або ініціювати через інформаційну платформу заходи з припинення (обмеження) газопостачання такому споживачу (якщо до споживача ще не були застосовані заходи з припинення газопостачання);
- не погодити та надати оператору газотранспортної системи оригінал листа споживача про його незгоду на перехід до нового постачальника (через відсутність договірних відносин із новим постачальником, невідповідність заброньованого періоду постачання природного газу тощо) ".
Тобто, змінами вилучено поняття "відсутність простроченої заборгованості побутового споживача перед діючим постачальником за поставлений природний газ (за його наявності), що має підтверджуватися письмовою довідкою діючого постачальника або складеним з ним актом звірки розрахунків" (абзац п`ятий пункту 1 розділу III виключено на підставі Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 1080 від 10.06.2020), що суперечить вимогам ст. 14 Закону України "Про ринок природного газу" (редакція від 29.12.2019), якою передбачені особливості реалізації права на зміну постачальника, щодо розрахунків з діючим постачальником, зокрема:
"Усім споживачам гарантується право вибору постачальника. Забороняється стягувати плату або вимагати будь-яку іншу фінансову компенсацію у зв`язку із зміною постачальника (крім випадків, коли така плата або компенсація прямо передбачена договором постачання із споживачем, що не належить до категорії побутових споживачів). Діючий постачальник не має права встановлювати умови для припинення договору постачання, які обмежують право споживача на зміну постачальника.
За умови виконання споживачем своїх зобов`язань за договором постачання:
1) зміна постачальника за ініціативою споживача має бути завершена в термін не більше трьох тижнів з дня повідомлення таким споживачем про намір змінити постачальника, за умови дотримання правил зміни постачальника, у тому числі обов`язку щодо здійснення повного остаточного розрахунку з попереднім постачальником;
2) до припинення договору постачання діючий постачальник зобов`язаний забезпечувати постачання природного газу споживачу на умовах чинного договору."
Уважаючи, що така редакція Постанови № 1080 порушує права діючих постачальників природного газу при ініціюванні процедури зміни постачальника побутовим споживачем при наявній заборгованості за спожитий природний газ, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що прийняте рішення має на меті спрощення цілого ряду процедур, пов`язаних з переходом споживача до нового надавача послуг з газопостачання. При цьому допущені під час його прийняття помилки є несуттєвими і не можуть призвести до нівелювання наслідків такого рішення в цілому, а тому суд дійшов висновку, що прийняття оскаржуваної постанови відбулося у відповідності до приписів ч. 2 ст. 2 КАС України.
8. Скасовуючи таке рішення суду першої інстанції колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що прийняте відповідачем рішення не відповідає критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України. Також суд зауважив, що при прийнятті рішення відповідач повинен виходити із принципів "правової визначеності" та "передбачуваності", так як ігнорування необхідності проведення повторної процедури, за умови внесення до проекту рішення суттєвих змін порушує зазначені принципи, оскільки в такому випадку відсутня прогнозованість в прийнятих рішеннях.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Газопостачальна компанія "Нафтогаз України" мотивована тим, що судами порушено норми матеріального права, ухвалено рішення без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 08.09.2021 у справі №640/3041/20, а також наголошено на відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
10. Касаційна скарга Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що судами порушено норми матеріального права та процесуального права, ухвалено рішення без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду у справах №826/5575/17, 910/10616/17 та у постановах від 25.06.2020, 31.05.2021 та 22.05.2020 у справах №826/2470/17, 440/3010/19 та 825/2328/16 відповідно, а також вказано щодо відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
12. У відзивах на касаційні скарги позивачі - ТОВ "Київоблгаз Збут", ТОВ "Одесагаз-Постачання" просять залишити їх без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
13. У відзивах на касаційні скарги ТОВ "Закарпатгаз Збут" просить відмовити у їх задоволенні.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
12. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 за № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII).
13. Положеннями статті 2 цього Закону визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
Державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також законів України "Про природні монополії", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.
14. Статтею 3 Закону № 1540-VIII визначено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
15. Положеннями статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них; порядки (методики) приєднання до електричних, теплових, газових мереж, розрахунку плати за приєднання та фінансування послуг з приєднання; порядок розслідування порушень законодавства щодо функціонування ринків електричної енергії та природного газу; правила користування (постачання) товарами та послугами на роздрібних ринках.
16. Положеннями статті 14 Закону № 1540-VIII закріплено, що Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції;