ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2023 року
м. Київ
справа № 340/21/20
адміністративне провадження № К/9901/26243/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.03.2020 (головуючий суддя: Притула К.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020 (головуючий суддя: Прокопчук Т.С., судді: Шлай А.В., Круговий О.О.) у справі №340/21/20 за позовом ОСОБА_1 до Тишківської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Тишківської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним і скасувати рішення Тишківської сільської ради від 06.06.2019 №442 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на них на земельних торгах" в частині включення до вказаного переліку, земельної ділянки площею 1,50 га, зазначеної позивачем на графічних матеріалах, поданих разом із заявою від 10.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою;
визнати протиправним і скасувати пункт 2 рішення Тишківської сільської ради від 29.11.2019 №646 "Про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства", яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,50 га, за рахунок земельної ділянки комунальної власності, площею 4,8031 га, кадастровий номер 3521786000:02:002:9310;
зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 1,50 га на території Тишківської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області за рахунок земельної ділянки комунальної власності, площею 4,8031 га, кадастровий номер 3521786000:02:002:9310.
Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 16.03.2020, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 20.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.05.2019 ОСОБА_1 звернувся до Тишківської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області із заявою про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,50 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земельної ділянки площею 4,8031 га, кадастровий номер - 3521786000:02:002:9310.
Рішенням Тишківської сільської ради від 06.06.2019 №458 "Про відмову у наданні дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства" позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. Підставою для відмови вказано те, що бажана земельна ділянка належить до земель запасу колишнього КСП "України" (господарський двір) та з 01.01.2019, у зв`язку із зміною правового регулювання, не може передаватися у власність.
Зазначене рішення позивачем було оскаржене до Кіровоградського окружного адміністративного суду. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.10.2019 у справі №340/2022/19 позов ОСОБА_1 до Тишківської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області задоволено частково:
визнано протиправним і скасоване рішення Тишківської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області від 06.06.2019 № 458, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі заяви від 10.05.2019;
зобов`язано Тишківську сільську раду Добровеличківського району Кіровоградської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства від 10.05.2019 з урахуванням правового висновку суду.
На виконання судового рішення у справі № 340/2022/19, Тишківська сільська рада прийняла рішення від 29.11.2019 № 646, пунктом 2 якого відмовила позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 1,50 га з тих підстав, що земельна ділянка, відповідно до статті 136 ЗК України, включена до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності, або прав на них, які виставлені на земельні торги.
Своєю чергою, рішенням Тишківської сільської ради від 06.06.2019 № 442 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на них на земельних торгах" включено земельну ділянку із кадастровим номером 3521786000:02:002:9310 (пункт 4 Додаток до рішення сесії) до переліку земельних ділянок комунальної власності для продажу права оренди на них на земельних електронних торгах.
Не погоджуючись із рішенням Тишківської сільської ради від 06.06.2019 № 442 в частині включення земельної ділянки (3521786000:02:002:9310) до переліку торгів, а також із пунктом 2 рішення відповідача від 29.11.2019 № 646 "Про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства", позивач звернувся з позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що з метою реалізації права на безоплатне отримання у власність бажаної земельної ділянки, він у травні 2019 року вперше звернувся до відповідача із відповідною заявою, проте у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою було протиправно відмовлено, що встановлено судовим рішення у справі № 340/2022/19. Цим судовим рішення, зокрема було зобов`язано Тишківську сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. На виконання судового рішення у справі № 340/2022/19, Тишківська сільська рада повторно розглянула заяву ОСОБА_1 та відмовила у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, що бажана земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або права на них, що виставлені на земельні торги. Позивач вважає, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації його права на отримання у власність бажаної земельної ділянки, позаяк на момент звернення із заявою вперше спірна земельна ділянка була вільна, а отже позивач мав легітимні очікування отримати її у власність.
Відповідач проти позову заперечив. В обґрунтування своєї позиції послався на те, що ще до звернення позивача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач на підставі протокольного рішення від 25.04.2019 вирішив включити земельну ділянку загальною площею 4,8031 га, кадастровий номер 3521786000:02:002:9310 до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які будуть виставлені на земельні торги на черговій сесії Тишківської сільської ради. Згодом рішенням Тишківської сільської ради від 06.06.2019 № 442 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на них на земельних торгах" включено земельну ділянку із кадастровим номером 3521786000:02:002:9310 (пункт 4 Додаток до рішення сесії) до переліку земельних ділянок комунальної власності для продажу права оренди на них на земельних електронних торгах. Відповідач вважає, що приймаючи оскаржуване рішення реалізував свої повноваження організатора земельних торгів. Наполягає, що оскаржуване рішення прийняте Тишківською сільською радою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у спірних правовідносинах відповідач виступає організатором земельних торгів щодо земельної ділянки комунальної власності у зв`язку із чим вживав організаційних заходів щодо проведення земельних торгів, зокрема здійснив відбір земельних ділянок з метою продажу прав на них на конкурентних засадах, про що було прийнято рішення № 442 від 06.06.2019 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на них на земельних торгах". Здійснюючи функції розпорядника землями комунальної власності, які належать Тишківській об`єднаній територіальній громаді, відповідач з огляду на відсутність обмежень та заборон, установлених частинами 2 та 3 статті 134, частинами 1 та 2 статті 136 ЗК України, правомірно розпорядився земельною ділянкою за кадастровим номером 3521786000:02:002:9310, відібравши її для продажу права на неї на земельних торгах, включивши її до відповідного переліку.
Спірне рішення №442 від 06.06.2019 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на них на земельних торгах", зокрема в частині включення до вказаного переліку земельної ділянки площею 1,50 га, яку позивач мав намір отримати у власність в межах норм безоплатної приватизації, прийняте Тишківською сільською радою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Своєю чергою, суди констатували, що на момент прийняття оскаржуваного рішення, позивач не набув будь-яких суб`єктивних прав (володіння, користування, розпорядження) щодо земельної ділянки за кадастровим номером 3521786000:02:002:9310 чи її частини, які б підлягали правовому захисту.
Крім того, суд першої інстанції констатував, що вирішення питання щодо віднесення земельної ділянки за кадастровим номером 3521786000:02:002:9310 (рішення №442 від 06.06.2019) до переліку земельних ділянок, право на які може бути реалізоване на земельних торгах передує вирішенню питання про надання позивачу дозволу на розробку землеустрою за його заявою від 10.05.2019 (рішення від 06.06.2019 №458), про що свідчить порядковий номер прийнятих рішень.
Відповідно, з огляду на те, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів, відповідач обґрунтовано відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
При ухваленні судових рішень суди послалися на висновки Верховного Суду, сформовані у подібних правовідносинах в постановах від 03.04.2018 у справі №815/3059/17, від 02.10.2018 у справі №806/3708/15, від 17.10.2019 у справі №823/1120/16, від 23.01.2020 у справі №620/1058/19.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що розпочав процедуру реалізації права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в межах норм безоплатної приватизації. Наполягає, що на момент звернення до відповідача із заявою від 10.05.2019, бажана земельна ділянка не була включена до переліку земельних ділянок, право на яку підлягає продажу на земельних торгах, а отже позивач мав законні очікування отримати її у власність. Крім того, первинна відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою (рішення від 06.06.2019 №458) не містила такої підстави для відмови, як включення земельної ділянки до переліку торгів. За таких обставин, скаржник вважає, що такі дії відповідача фактично позбавили його можливості реалізувати законне право на вирішення питання з безоплатної передачі земельних ділянок без проведення земельних торгів. Отже, за висновками скаржника, відповідач передчасно включив земельну ділянку до переліку земель, право на яку підлягає продажу на земельних торгах.
В доповнення до зазначених аргументів, скаржник також посилається на процесуальні порушення допущені судом першої інстанції. Зокрема скаржник стверджує, що на його адресу не надходив відзив на позовну заяву. Своєю чергою, суд першої інстанції не перевірив належним чином виконання відповідачем обов`язку щодо направлення копії відзиву на позовну заяву усіх учасникам справи.
Також скаржник стверджує, що у матеріалах справи відсутнє протокольне рішення відповідача від 25.04.2019, на яке посилається суд першої інстанції.
У прохальній частині касаційної скарги, скаржник також просить постановити в порядку частини восьмої статті 249 КАС України окрему ухвалу по факту допущення судами попередніх інстанцій неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Ключовим правовим питанням спору є оцінка правомірності рішення про включення земельної ділянки (кадастровий номер 3521786000:02:002:9310) до переліку земельних ділянок комунальної власності для продажу права оренди на них на земельних електронних торгах, в той час як щодо цієї ж ділянки було розпочато реалізацію прав на отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства безоплатно в порядку, передбаченому статтею 118 ЗК України.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що право комунальної власності на земельну ділянку за кадастровим номером 3521786000:02:002:9310, площею 4,8031 га, зареєстровано за Тишківською сільською радою. Відповідач, виконуючи функції розпорядника земельної ділянки, у 2019 році розпочав процес продажу прав на неї на конкурентних засадах, про що прийняв спірне рішення № 442 від 06.06.2019 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права оренди на них на земельних торгах", яким зокрема включив до вказаного переліку земельну ділянку площею 1,50 га, яку позивач мав намір отримати у власність в межах норм безоплатної приватизації.
03.04.2016 набув чинності Закон України від 18.02.2016 № 1012-VІІІ "Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів", відповідно до якого з 03.04.2016 право оренди земельної ділянки, зокрема, для особистого селянського господарства, набувається на конкурентних засадах (земельних торгах), тому правові підстави для передачі земельних ділянок без проведення земельних торгів відсутні.
У статті 127 ЗК України передбачено, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.