ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2023 року
м. Київ
справа № 380/4112/22
провадження № К/990/9364/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: природний заповідник "Розточчя", про визнання протиправним і скасування наказу та протоколу, провадження у якій відкрите
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Михалевського Юрія Романовича на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року (суддя Качур Р. П.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року (судді: Ільчишин Н. В., Гудим Л. Я., Гуляк В. В.) та
в с т а н о в и в:
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі також - МОН України, Міністерство), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - природний заповідник "Розточчя" (далі також - Заповідник), у якому, з урахуванням заяви від 10 травня 2022 року, просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ МОН України "Про оголошення конкурсного відбору керівника Природного заповідника "Розточчя"" № 488-к від 3 грудня 2021 року;
- визнати протиправним і скасувати протокол Комісії з проведення конкурсного відбору керівника природного заповідника "Розточчя" від 23 грудня 2021 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді директора природного заповідника "Розточчя";
- стягнути з природного заповідника "Розточчя" на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в період з 14 лютого 2022 року до дати ухвалення судового рішення.
Львівський окружний адміністративний суд (суд першої інстанції) ухвалою від 30 червня 2022 року закрив провадження у справі в частині позовних вимог про поновлення позивача на посаді директора природного заповідника "Розточчя", стягнення з природного заповідника "Розточчя" на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 14 лютого 2022 року по час ухвалення судового рішення та в частині допущення до негайного виконання судового рішення щодо поновлення позивача на посаді директора природного заповідника "Розточчя".
2. Позовні вимоги (які розглядалися по суті) обґрунтовані тим, що контракт, який був укладений між ОСОБА_1 і Національним лісотехнічним університетом України, відповідно до якого ОСОБА_1 призначений на посаду директора природного заповідника "Розточчя" строком на п`ять років з 1 грудня 2010 року по 1 грудня 2015 року, продовжував діяти й після закінчення визначеного строку. Весь той час позивач безперервно виконував обов`язки директора природного заповідника "Розточчя" (доки відповідач не призначив іншого директора за наслідками оголошеного конкурсного відбору, щодо якого заявлений цей позов).
На думку позивача, зважаючи на положення частини третьої статті 21, частини першої статті 391 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) за описаної ситуації контракт, на підставі якого він був призначений директором Заповідника (з 1 грудня 2010 року), вважається продовженим на невизначений строк. Це має означати також, що посада директора природного заповідника "Розточчя" не була вакантна й тому не міг - під час дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року - бути виданий спірний наказ від 3 грудня 2021 року № 488-к "Про оголошення конкурсного відбору керівника природного заповідника "Розточчя". З тих самих підстав, як вважав позивач, результати оголошеного конкурсного відбору теж мають бути скасовані як протиправні.
3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
Відповідно до наказу ректора Національного лісотехнічного університету України № н-84 від 23 листопада 2009 року проректор з адміністративно-господарської роботи університету ОСОБА_1 переведений на посаду директора природного заповідника "Розточчя" за строковим трудовим договором з 1 грудня 2009 року по 30 листопада 2010 року з посадовим окладом 1984,00 грн на місяць, про є відповідний запис у трудовій книжці ОСОБА_1 .
Після того Національний лісотехнічний університет України і ОСОБА_1 уклали контракт № 3 від 1 грудня 2010 року, за умовами якого ОСОБА_1 призначений на посаду директора природного заповідника "Розточчя". Зазначений контракт укладений на строк з 1 грудня 2010 року по 1 грудня 2015 року.
У пункті 32 цього контракту зазначено, що підставами для припинення дії контракту є закінчення терміну його дії.
Суди попередніх інстанцій встановили також, що в трудовій книжці позивача немає записів про укладення згаданого контракту, видання наказу та/чи призначення [ ОСОБА_1 ] на посаду директора Заповідника.
З цього приводу у судових рішеннях згадується про Аудиторський звіт планового внутрішнього аудиту (аудиту відповідності та фінансового аудиту) природнього заповідника "Розточчя" за період діяльності з 1 січня 2019 року по 1 вересня 2021 року, у висновку якого зазначено, що з 2011 року і дотепер Заповідник має статус самостійної юридичної особи і відповідно до пункту 1.4 Положення про природний заповідник "Розточчя", затвердженого наказом Міністра екології та природніх ресурсів України від 2 грудня 2011 року № 501 (далі - Положення № 501), підпорядкований МОН України.
У періоди коли Заповідник був у підпорядкуванні Національного лісотехнічного університету України, зокрема у 2009 році, проректор з адміністративно-господарської роботи ОСОБА_1 був переведений на посаду директора природного заповідника "Розточчя" за строковим трудовим договором з 1 грудня 2009 року по 30 листопада 2010 року, а в грудні 2010 року з ОСОБА_1 укладений контракт № 3 від 1 грудня 2020 року про призначення останнього на посаду директора природного заповідника "Розточчя" з терміном дії контракту до 1 грудня 2020 року.
У тому висновку зазначено також про те, що у трудовій книжці позивача останній запис зроблений 1 грудня 2009 року про переведення його на посаду директора Заповідника за строковим трудовим договором (наказ від 23 листопада 2009 року № Н-84). Запису про призначення ОСОБА_1 на посаду директора природного заповідника "Розточчя" за умовами контракту № 3 від 1 грудня 2020 року, відповідно і про закінчення строкової угоди у трудовій книжці немає.
Поза тим, заступник Міністра з питань європейської інтеграції Шкуратов О. І. у службовій записці від 22 листопада 2021 року № 1/50-вн-21, адресованій т.в.о. Міністра освіти і науки України Вітренку А.О., запропонував доручити департаменту кадрового забезпечення оголосити конкурс на заміщення посади керівника природного заповідника "Розточчя", беручи до уваги, що кандидат на заміщення посади керівника зазначеної установи повинен мати науковий ступінь не нижче кандидата наук або доктора філософії. Зазначив також, що до 2011 року Заповідник був структурним підрозділом державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України". Відповідно до контракту від 1 грудня 2010 року № 3, ОСОБА_1 призначений керівником Заповідника з терміном дії контракту з 1 грудня 2010 року по 1 грудня 2015 року. Упродовж періоду з 1 грудня 2015 року і дотепер орган управління, яким є Міністерство освіти і науки України, не призначило директора Заповідника. Отже, за текстом службової записки, станом на сьогодні Міністерство жодній особі не надало повноважень представляти Заповідник в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, судових органах тощо. Окрім того, право першого підпису на всіх документах, зокрема фінансових, в органах Державного казначейства з 2011 року оформлене на ОСОБА_1, якого Міністерство не призначало на посаду директора Заповідника.
Суди попередніх інстанції зауважили, що у період дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року Заповідник перейшов у розпорядження МОН України. У цьому зв`язку суди попередніх інстанцій, з покликом на пункт 3.2 розділу ІІІ Положення № 501, виснували, що Національний лісотехнічний університет України з 2011 року вже не міг бути суб`єктом призначення директора Заповідника.
На основі службової записки МОН України видало наказ від 3 грудня 2021 року № 488-к "Про оголошення конкурсного відбору керівника Природного заповідника "Розточчя", яким оголосило конкурсний відбір на заміщення посади керівника Заповідника.
23 грудня 2021 року комісія з конкурсного відбору керівника природного заповідника "Розточчя", оформленого Протоколом, визначила переможцем конкурсного відбору ОСОБА_4 - доцента кафедри лісових культур і лісової селекції державного вищого навчального закладу "Національний лісотехнічний університет України" і призначила його директором природного заповідника "Розточчя".
На підставі звернення МОН України з листом від 2 лютого 2022 року № 1/1736-22 Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України листом від 8 лютого 2022 року № 25/7-19/2328-22 погодило кандидатуру ОСОБА_4 на посаду директора Заповідника.
Відтак МОН України наказом від 11 лютого 2022 року № 34-к призначило ОСОБА_4, кандидата сільськогосподарських наук, доцента, директором природного заповдіника "Розточчя" строком на п`ять років з 14 лютого 2022 року по 13 лютого 2027 року як переможця конкурсного відбору на умовах, викладених у контракті (який укладений з МОН України 11 лютого 2022 року).
ОСОБА_1 вважає, що оголошення конкурсного відбору на посаду директора природного заповідника "Розточчя", відповідно і результати (наслідки) цього конкурсного відбору, є неправомірні, у зв`язку з чим звернувся з цим позовом до суду та з наведених вище мотивів просив задовольнити його позовні вимоги.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 8 вересня 2022 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 7 грудня 2022 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
5. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що строк дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року, який був укладений між Національним лісотехнічним університетом України і ОСОБА_1, припинив свою дію 1 грудня 2015 року та не може вважатися продовженим, оскільки змінився суб`єкт призначення на посаду директора природного заповідника "Розточчя" і порядок призначення на цю посаду.
З погляду судів першої та апеляційної інстанцій, позаяк ОСОБА_1 з моменту закінчення строкового контракту, укладеного із Національним лісотехнічним університетом України, не був призначений на посаду директора Заповідника новим суб`єктом призначення відповідно до Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2008 року № 777 (далі - Порядок № 777), тому міг бути лише виконувачем обов`язків директора Заповідника.
З уваги на наведене суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що позовні вимоги в частині визнання протиправним і скасування наказу МОН України від 3 грудня 2021 року № 488-к "Про оголошення конкурсного відбору керівника природного заповідника "Розточчя" є необґрунтовані і задоволенню не підлягають.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним і скасування Протоколу комісії з проведення конкурсного відбору керівника Заповідника через те, що в оголошенні не зазначено відомостей відповідно до абзацу 6 пункту 8 Порядку № 777 суди попередніх інстанцій зауважили, що позивач не був учасником конкурсного відбору, та не вказав, яким чином ці недоліки вплинули на його права і обов`язки, за захистом яких він звернувся до суду. Крім того, зазначені вимоги, за текстом судових рішень, є похідні від вимог про визнання протиправним і скасування спірного наказу МОН України, й позаяк немає підстав для скасування цього наказу, то немає й підстав для задоволення цих похідних позовних вимог.
Касаційне оскарження
6. У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - адвокат Михалевський Ю. Р. просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2022 року та ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до МОН України задовольнити: (1) визнати протиправним та скасувати наказ МОН України "Про оголошення конкурсного відбору керівника природного заповідника "Розточчя" від 3 грудня 2021 року № 488-к; (2) визнати протиправним і скасувати Протокол комісії з проведення конкурсного відбору керівника природного заповідника "Розточчя" від 23 грудня 2021 року; (3) визнати протиправним і скасувати наказ МОН України "Про призначення директора Природного заповідника "Розточчя" № 34-К від 11 лютого 2022 року.
Касаційну скаргу її автор подав з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), та пояснив, що наразі нема висновку Верховного Суду щодо застосування частини першої статті 391 КЗпП України у взаємозв`язку з пунктами 2, 3 частини першої статті 23 КЗпП України, а також частин п`ятої та шостої статті 36 КЗпП України за обставин, подібних до тих, які встановлені в цій справі.
У цьому зв`язку пояснив, що після закінчення строку дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки директора Заповідника протягом майже семи років (шість років і десять місяців) до призначення нового директора за наслідками конкурсного відбору, оголошення і проведення якого позивач оспорює в цій справі. Цю обставину, як підкреслює представник позивача, МОН України не заперечило, але поза тим видало спірний наказ, з мотивів, які, на його думку, безпідставні, адже посада директора Заповідника не була вакантна.
Вважає, що за описаної ситуації є достатні підстави констатувати, що дія контракту № 3 від 1 грудня 2010 року, укладеного з Національним лісотехнічним університетом України (на підставі якого ОСОБА_1 був призначений на посаду директора Заповідника) - у розумінні частини першої статті 391 КЗпП України - була продовжена на невизначений строк.
Тому висновки судів попередніх інстанцій про закінчення строку дії згаданого контракту як підстави для припинення трудових відносин з ОСОБА_1, з погляду скаржника, помилкові. Не менш суперечливі, на його думку, є також висновки цих судів стосовно зміни підпорядкування Заповідника як підстави для припинення трудового договору. У цьому зв`язку пояснив, що спершу в судових рішеннях мовиться про те, що перехід природного заповідника "Розточчя" у підпорядкування МОН України не може створювати будь-яких юридичних наслідків для трудових відносин ОСОБА_1 за контрактом № 3 від 1 грудня 2010 року. Але цьому твердженню дисонує інше - що той самий контракт припинив дію 1 грудня 2015 року і не може вважатись продовженим, оскільки змінився порядок призначення на посаду директора природного заповідника "Розточчя" і підпорядкування Заповідника.
З цього виходить, що у разі зміни підпорядкування Заповідника дія (строкового) контракту № 3 від 1 грудня 2010 року (на підставі якого ОСОБА_1 був призначений директором Заповідника) не могла бути продовжена відповідно до частини першої статті 391 КЗпП України. Але, на думку заявника, такий висновок свідчить не тільки про хиби у розумінні судами попередніх інстанцій частини першої статті 391 КЗпП України, але також і про неправильне застосування частин п`ятої та шостої статті 36 КЗпП України у вимірі правовідносин, які склалися у зв`язку з призначенням директора Заповідника.
Зважаючи на приписи названих статей переконує, що згаданий контракт № 3 від 1 грудня 2010 року - після закінчення строку, на який він був укладений, а також після зміни підпорядкування природного заповідника "Розточчя" - продовжив свою дію на невизначений строк, тому що після закінчення строку дії контракту трудові відносини тривали і жодна зі сторін, зокрема МОН України, не вимагала їх припинення.
7. МОН України подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Доводи відповідача значною мірою збігаються з мотивами судів попередніх інстанцій, які викладені в судових рішеннях, суть яких стисло написана вище. З-поміж іншого відповідач підкреслив, що після зміни підпорядкування Заповідника у 2011 році (відповідно до Постанови № 501) та зміни правил призначення на посаду директора цієї установи контракт, про який мовить позивач, не міг бути продовжений на невизначений строк.
МОН України наголосило на тому, що не було стороною цього контракту, а позивач своєю чергою не ініціював внесення до нього змін чи його переоформлення. Крім того, позивачу було відомо про строковий характер укладеного контракту, відтак і про наслідки закінчення строку його дії.
Відповідач запевнив, що видавши спірний наказ щодо оголошення конкурсного відбору директора Заповідника, діяв в межах своїх дискреційних повноважень й прав позивача в цій процедурі не порушив.
8. Представник позивача подав відповідь на відзив, у якому висловив незгоду з наведеними аргументами МОН України. Звернув увагу, зокрема, на те, що МОН України повелося недобросовісно, коли оголосило конкурсний відбір, адже достеменно знало про те, що з 2015 року, після закінчення строку дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року, ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки директора Заповідника.
Доводи про те, що ОСОБА_1 мав самостійно вживати якихось заходів для оформлення трудових відносин, переукладення контракту чи внесення до нього змін, з погляду представника позивача, не ґрунтуються на законі, окрім того, що суперечать приписам статті 391 КЗпП України. Зазначив також про те, що зміна підпорядкування Заповідника не могла вплинути на чинність контракту, які і на застосовність до ситуації, яка склалася у зв`язку з закінченням строку його дії, положень статті 391 КЗпП України. Додав, що відповідач знав, що директором Заповідника протягом майже семи років, відколи закінчився строк дії контракту від 1 грудня 2010 року, був ОСОБА_1, однак вирішив провести конкурсний відбір на цю посаду, мотивуючи це рішення тим, що не призначав директора цієї установи.
З погляду представника позивача, МОН України не мало підстав видавати спірний наказ щодо оголошення конкурсного відбору на посаду, яка не була вакантна.
Нормативне регулювання
9. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
10. Згідно зі статтею 3 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-ХІІ "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - Закон № 1264-ХІІ) відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.
Відповідно до статті 4 Закону № 1264-ХІІ природні ресурси України є власністю Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у межах, визначених Конституцією України, цим та іншими законами України.
За частиною другою статті 5 Закону № 1264-ХІІ особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.
11. Відповідно до частини першої статті 18 Земельного кодексу України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.
За текстом частини першої статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; .
За статтею 44 Земельного кодексу України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).
За статтею 44 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
12. За частиною першою статті 3 Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-ХІІ "Про природно-заповідний фонд України" (далі - Закон № 2456-ХІІ) до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища; .
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 2456-ХІІ завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються: центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; .
За частиною третьою статті 5 Закону № 2456-ХІІ природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки загальнодержавного значення, а також регіональні ландшафтні парки є юридичними особами.
Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону № 2456-ХІІ землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 2456-ХІІ уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
За частинами першою, п`ятою статті 12 Закону № 2456-ХІІ управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації очолюють керівники, які мають екологічну, біологічну або географічну освіту та які призначаються за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а на території Автономної Республіки Крим - також з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об`єкти.
Відповідно до частин першої, третьої статті 15 Закону № 2456-ХІІ природні заповідники - природоохоронні, науково-дослідні установи загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних для даної ландшафтної зони природних комплексів з усією сукупністю їх компонентів, підтримання природних спонтанних процесів і явищ, вивчення природних процесів і явищ, що відбуваються в них, розробки наукових засад охорони навколишнього природного середовища, ефективного використання природних ресурсів та екологічної безпеки.