ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2023 року
м. Київ
справа №580/2248/21
адміністративне провадження № К/9901/43968/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Уханенка С.А., Шевцової Н.В.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 580/2248/21
за позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу,
за касаційною скаргою Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року, прийняте в складі головуючого судді Паламаря П.Г., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кузьменка В.В., суддів Василенка Я.М., Карпушової О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Черкаської обласної прокуратури №241к від 16.03.2021 про переведення позивача на посаду прокурора Драбівського відділу Золотоніської окружної прокуратури Черкаської області;
- зобов`язати керівника Черкаського обласної прокуратури винести наказ про переведення позивача з посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури на посаду прокурора Черкаського відділу Черкаської окружної прокуратури.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що оскаржуваний наказ прийнято всупереч п. 18, 19 розділу II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" внаслідок відсутності права у відповідача переводити прокурора в межах відповідної області, за умови успішного проходження атестації. Позивач вказував на те, що оскільки спеціальні нормативно-правові акти не регулюють питання гарантій прав прокурорів під час переведення на рівнозначну посаду в інший населений пункт (місцевість), застосуванню підлягає загальне законодавство, а саме стаття 32 КЗпП України в якій унормовано, що переведення на роботу в іншу місцевість допускається тільки за згодою працівника. Окрім того на момент винесення спірного наказу у Черкаській окружні прокуратурі Черкаської області були вакантні посади прокурорів в м. Черкаси, які без будь-якої мотивації не були запропоновані позивачу.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, адміністративний позов задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ керівника Черкаської обласної прокуратури № 241к від 16.03.2021 про переведення ОСОБА_1 на посаду прокурора Драбівського відділу Золотоніської окружної прокуратури Черкаської області; зобов`язано Черкаську обласну прокуратуру видати наказ про переведення ОСОБА_1 з посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури на посаду прокурора Черкаського відділу Черкаської окружної прокуратури.
4. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року виправлено описку у рішенні Черкаського окружного адміністративного суду від 01.07.2021, а саме зазначено ім`я позивача - ОСОБА_1 у відповідних відмінках та ідентифікаційний номер ОСОБА_1 - НОМЕР_1.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій зазначали, що згідно з частиною 5 статті 32 КЗпП України переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус. Однак Законом України "Про прокуратуру" не встановлено гарантій прав прокурорів під час переведення на рівнозначну посаду в інший населений пункт (місцевість) під час проведення ліквідації чи реорганізації прокуратури.
6. У зв`язку з цим суди при вирішенні спору застосували статтю 32 КЗпП України до спірних правовідносин, та врахували, що у Черкаській окружній прокуратурі, яка утворена після припинення роботи Черкаської місцевої прокуратури, як у день надання пропозиції позивачу щодо переведення на посаду прокурора Драбівського відділу Золотоніської окружної прокуратури Черкаської області так і у день винесення спірного наказу, були наявні 9 вакантних посад прокурорів. Також суди виходили з того, що під час переведення позивача у іншу місцевість відповідачем не було враховано: наявність малолітньої дитини у позивача, яка навчається в м. Черкаси; наявність житла в м. Черкаси; наявність роботи у дружини в м. Черкаси та відсутність житла в смт. Драбів.
7. Ураховуючи викладене, суди уважали, що ефективним способом відновлення порушеного права позивача є зобов`язання Черкаської обласної прокуратури прийняти наказ про переведення ОСОБА_1 з посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури на посаду прокурора Черкаського відділу Черкаської окружної прокуратури.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Черкаська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
9. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, відповідач посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
10. У цьому зв`язку скаржник пояснив, що судами залишено поза увагою те, що чинним законодавством України не передбачено обов`язку керівника обласної прокуратури пропонувати прокурору обійняти посаду лише в тій прокуратурі чи місцевості, в якій він працював до часу створення та початку роботи окружних прокуратур. Зазначав, що судами неправильно застосовано частину 5 статті 32 КЗпП України, пункт 18 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
11. Скаржником зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини 5 статті 32 КЗпП України, пункту 18 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ щодо повноважень керівника обласної прокуратури на переведення прокурора у разі успішного проходження атестації в окружну прокуратуру, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури, але в іншому населеному пункті.
ІV. Позиція інших учасників справи
12. Позивач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
13. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 21 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.
14. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10 липня 2023 року № 1088/0/78-23 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді Радишевської О.Р. на суддю Шевцову Н.В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 12 липня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
16. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 2015 року перебував на посаді прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області.
17. Згідно рішення № 1 від 09.12.2020 кадрової комісії № 6, прокурор Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 успішно пройшов атестацію.
18. 15.03.2021 керівником Черкаської обласної прокуратури ОСОБА_1 на підставі наказу Генерального прокурора від 17.02.2021 № 40 "Про день початку роботи окружних прокуратур" та наказу Генерального прокурора від 17.02.2021 № 2ш "Про затвердження структури і штатної чисельності Черкаської обласної прокуратури", у зв`язку з успішним проходженням атестації запропоновано обійняти вакантну посаду прокурора Драбівського відділу Золотоніської окружної прокуратури Черкаської області.
19. Позивачем 15.03.2021 подано заяву керівнику Черкаської обласної прокуратури із запереченням про переведення його на посаду прокурора Драбівського відділу Золотоніської окружної прокуратури Черкаської області в наслідок наявності вакантних посад у Черкаській окружній прокуратурі Черкаської області та враховуючи сімейні обставини.
20. ОСОБА_1 16.03.2021 подано заяву керівнику Черкаської обласної прокуратури про надання згоди на переведення його з посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області на посаду прокурора Драбівського відділу Золотоніської окружної прокуратури Черкаської області у зв`язку з ненаданням пропозицій на переведення на посаду прокурора Черкаської окружної прокуратури Черкаської області.
21. 16.03.2021 наказом керівника Черкаської обласної прокуратури № 241к наказано перевести прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 на посаду прокурора Драбівського відділу Золотоніської окружної прокуратури Черкаської області з 16.03.2021.
22. Не погоджуючись з прийнятим рішенням позивач звернувся до суду з позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
23. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
26. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури.
Згідно з пунктом 7 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Пунктом 18 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ встановлено, що у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.