ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2023 року
м. Київ
справа №620/16777/21
адміністративне провадження № К/990/27833/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Уханенка С.А., Шевцової Н.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 620/16777/21
за участю:
секретаря судового засідання - Пушенко О.І.,
учасників справи:
представника Офісу Генерального прокурора та Чернігівської обласної прокуратури - Бублієва Д.О.
за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Скалозуба Ю.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючої Мєзєнцева Є.І., суддів Собківа Я.М., Файдюка В.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року № 18 про неуспішне проходження прокурором Куликівського відділу Чернігівської місцевої прокуратури Чернігівської області ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Чернігівської обласної прокуратури № 512к від 22 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Куликівського відділу Чернігівської місцевої прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Куликівського відділу Чернігівської місцевої прокуратури Чернігівської області або рівнозначній посаді в органах прокуратури, з 24 жовтня 2021 року;
- стягнути з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2021 року по дату винесення судового рішення.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилалася на те, що згідно з нормами Порядку проходження прокурорами атестації та Закону України "Про прокуратуру" не передбачено можливості перегляду рішень однієї кадрової комісії, якою прийнято рішення про призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, оскільки незалежні від позивача причини негативно вплинули на об`єктивний результат тестування та прийняття іншою кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації та звільнення з органів прокуратури. Тобто існує два рішення, за якими третя кадрова комісія призначила нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички та визнала причини поважними (дане рішення є чинним та ніким не скасованим), а інша -п`ятнадцята кадрова комісія, яка на момент проходження атестації не була утворена та не приймала безпосередню участь у атестації, прийняла рішення про неуспішність проходження атестації.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року № 18; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Чернігівської обласної прокуратури № 512к від 22 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Куликівського відділу Чернігівської місцевої прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Куликівського відділу Чернігівської місцевої прокуратури Чернігівської області або на рівнозначній посаді в органі прокуратури з 24 жовтня 2021 року; стягнуто з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2021 року по 07 червня 2022 року у розмірі 54 493 грн (сума без відрахувань обов`язкових платежів).
4. Вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що положеннями Порядку № 221 та Закону України "Про прокуратуру" не передбачено можливості перегляду рішень чи можливості прийняття іншого рішення іншою комісією без реалізації попередньо прийнятого рішення. Тобто постановлення іншого рішення п`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №18 про неуспішне проходження атестації суперечить принципу правової визначеності, який є невід`ємною, органічною складовою принципу верховенства права.
5. Суди попередніх інстанцій вказували на те, що п`ятнадцята кадрова комісія вийшла за межі наданих їй повноважень та діяла непослідовно, а тому суди дійшли висновку про те, що рішення від 13.09.2021 № 18 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації є протиправним та підлягає скасуванню.
6. При цьому судами першої та апеляційної інстанцій було вказано, що оскільки у цій справі визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії, тому оскаржуваний наказ, яким позивача звільнено із займаної посади та який прийнятий на підставі зазначеного рішення, підлягає скасуванню, а позовні вимоги в цій частині - задоволенню.
7. Також як похідні вимоги суди задовольнили вимоги позивача в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
9. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Офіс Генерального прокурора посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
10. У касаційній скарзі скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з п.7 розділу І, п. 2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача; пункту 7 розділу І Порядку №221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування п.7 розділу І Порядку №221 про можливість призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії прокурора.
11. Також скаржник у касаційній скарзі посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції не правильно застосовано норми права в частині поновлення позивача на рівнозначній посаді, без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 січня 2021 року у справах №640/18679/18, №804/958/16, від 23 грудня 2020 року у справі №813/7911/14, від 09 грудня 2020 року у справі №826/18134/14, від 19 листопада 2020 року у справі №826/14554/18, від 07 липня 2020 року у справі №811/952/15, від 19 травня 2020 року у справі №9901/226/19, від 15 квітня 2020 року у справі №826/5596/17, від 22 жовтня 2019 року у справі №816/584/17, від 12 вересня 2019 року у справі №821/3736/15-а, від 09 жовтня 2019 року у справі №П/811/1672/15, від 06 жовтня 2021 року у справі №480/5544/20, від 30 серпня 2021 року №640/8497/20, від 27 жовтня 2021 року у справі №340/3563/20, від 12 травня 2022 року у справах №140/13530/20, №280/2630/21 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 у справі № П/9901/101/18.
12. У судовому засіданні представник Офісу Генерального прокурора та Чернігівської обласної прокуратури підтримав вимоги касаційної скарги та просив Суд задовольнити її вимоги.
ІV. Позиція інших учасників справи
13. Позивач надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги Офісу Генерального прокурора, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
14. До Суду 11 липня 2023 року від ОСОБА_1 надійшло клопотання про розгляд справи без її участі.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
15. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Уханенка С.А., Шевцової Н.В., від 31 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року.
16. Касаційне провадження відкрите на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2023 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 27 червня 2023 року о 14:30 год.
18. У зв`язку із неявкою позивача у судове засідання 27 червня 2023 року розгляд справи було відкладено на 11 липня 2023 року на 14:00 год.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
19. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 проходила службу в органах Прокуратури Чернігівської області з 10.07.2012, а перед звільненням обіймала посаду прокурора Куликівського відділу Чернігівської місцевої прокуратури Чернігівської області.
20. 09.10.2019 позивачем подано заяву Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, у зв`язку з чим її було допущено до проходження атестації прокурорів.
21. 16.10.2020 позивачем успішно пройдено перший етап атестації у формі анонімного тестування з використання комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та набрано прохідний бал, що склав 73 балів зі 100.
22. За результатами складання вказаного іспиту третьою кадровою комісією з атестації прокурорів прийнято рішення щодо допуску до наступного етапу атестації -складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
23. 02.11.2020 відбувалось складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап атестації) за результатами якого позивач набрала 85 бал (при прохідному балі 93). Однак позивач зауважила, що вказаний тест їй не вдалось закінчити з технічних причин.
24. 16.11.2020 позивачем до голови третьої кадрової комісії з атестації прокурорів надіслано заяву з проханням призначити новий час (дату) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
25. Згідно з протоколом засідання третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 19.11.2020 № 11 було розглянуто заяви, у тому числі і заяву позивача про повторне складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. За результатами розгляду заяви позивача вирішено призначити для ОСОБА_1 нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
26. З метою забезпечення атестації прокурорів місцевих прокуратур військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) наказом Генерального прокурора від 22.07.2021 № 239 створено п`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
27. На підставі листа голови п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 11.08.2021 матеріали атестації (відомості, протоколи, заяви тощо) першої, другої, третьої та четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів стосовно прокурорів, щодо яких не прийнято рішення про неуспішне складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки Офісом Генерального прокурора передано до п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (Комісія №15) актами приймання-передачі матеріалів атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
28. 13.09.2021 (протокол № 11) на засіданні п`ятнадцятої кадрової комісії розглянуто заяву ОСОБА_1 про повторне проходження тестування, яку вона подала до третьої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про повторне проходження тестування з підстав незадовільного стану здоров`я під час складання іспиту та некоректної роботи комп`ютерної техніки, на якій проводилось тестування.
29. За результатами засідання п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) рішенням від 13.09.2021 № 18, керуючись пунктами 13, 16, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пунктом 6 розділу І, пунктами 5, 6 розділу III Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 за №221, встановлено, що позивачем за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності на навички з використанням комп`ютерної техніки набрано 85 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 №474 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності на навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту" та позивача не допущено до етапу проходження співбесіди та повідомлено про припинення участі в атестації.
30. Наказом керівника Чернігівської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 512к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Куликівського відділу Чернігівської місцевої прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ з 23.10.2021, у зв`язку із рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації. Підставою звільнення вказано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 18.
31. Уважаючи вказані рішення кадрової комісії та наказ про звільнення протиправними, позивач звернулася до суду з цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
32. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
34. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.