ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2023 року
м. Київ
справа №640/33554/21
адміністративне провадження № К/990/27256/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Загороднюка А.Г.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.05.2022 (головуючий суддя - В.П. Шулежко)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2022 (головуючий суддя - І.О. Грибан, судді - В.Ю. Ключкович, А.Б. Парінов)
у справі № 640/33554/21
за позовом ОСОБА_1
до Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих),
П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих),
Офісу Генерального прокурора,
Київської міської прокуратури
про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії,
установив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих),
Офісу Генерального прокурора, Київської міської прокуратури, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправною бездіяльність Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яка полягає у невизначенні ОСОБА_1 нової дати проведення другого етапу тестування на загальні здібності та навички;
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 233 від 13.09.2021 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Київської міської прокуратури № 2777к від 19.10.2021 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 5 міста Києва та органів прокуратури у зв`язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 20.10.2021;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Оболонської окружної прокуратури міста Києва з 20.10.2021 та в органах прокуратури або на рівнозначній посаді;
- стягнути з Київської міської прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 20.10.2021 по дату прийняття рішення про поновлення на посаді;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 новий час (дату) проходження (складання) другого етапу тестування на загальні здібності та навички;
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про відмову у включенні ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, оформлене протоколом № 3 від 19.08.2021.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує щодо протиправної бездіяльності Першої кадрової комісії в частині невизначення нової дати проведення другого етапу тестування позивача на загальні здібності та навички, яка призвела до перебування позивача у стані правової невизначеності. Наголошує щодо відсутності у П`ятнадцятої кадрової комісії повноважень на прийняття рішення за результатом проходження позивачем атестації, з огляду на те, що фактично тестування позивача проводила Перша кадрова комісія, а тому остання і уповноважена на прийняття рішення за результатом проходження позивачем атестації. Звертає увагу, що оскаржуване рішення кадрової комісії прийняте без урахування рішення про необхідність визначення нової дати тестування та за відсутності факту проходження позивачем другого етапу атестації (оскільки результати попереднього тестування скасовані). Оскільки наказ про звільнення прийнято на підставі рішення кадрової комісії, яке на думку позивача, є протиправним, позивач вказує і щодо протиправності наказу про звільнення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.05.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2022, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 233 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Київської міської прокуратури від 19.10.2021 № 2777к, яким 20.10.2021 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 5 міста Києва. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Київській місцевої прокуратурі № 5 міста Києва з 21.10.2021. Стягнуто з Київської міської прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21.10.2021 по 17.05.2022 в сумі 50 565, 60 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. При ухваленні рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що результати іспиту, які стали підставою для прийняття рішення П`ятнадцятою кадровою комісією, не можна вважати такими, що в дійсності відображають рівень здібностей, знань і навичок з використанням комп`ютерної техніки позивача, оскільки через незадовільний стан здоров`я іспит належним чином не відбувся, що було підтверджено рішенням Першої кадрової комісії, оформленого протоколом, яке на даний час не скасовано та не втратило чинності. Водночас незважаючи на вказане рішення, П`ятнадцята кадрова комісія протиправно прийняла рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, що створило правову невизначеність для позивача та свідчить про непослідовність дій кадрових комісій, зокрема П`ятнадцятої кадрової комісії, що, у свою чергу, вказує на недотримання принципу належного урядування, який вимагає, щоб державні органи діяли в належний і послідовний спосіб, на підставі відповідних внутрішніх правил та процедур.
Короткий зміст касаційної скарги
5. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Офісом Генерального прокурора подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, а також незастосування норм матеріального права, які підлягали застосуванню до спірних правовідносин, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову, в іншій частині судові рішення залишити без змін.
6. Підстави, на яких подана касаційна скарга скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 16, 17 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 7 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.
7. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, скаржник зауважує, що згідно з відомостями про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, проходження тестування позивачем було завершено, під час проведення тестування звернень від позивача до робочої групи та членів комісії не надходило, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин не складалися. Позивач з`явився на іспит і до початку тестування не подав до кадрової комісії заяву відповідно до пункту 11 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, про перенесення дати іспиту у зв`язку із незадовільним станом здоров`я. Сам факт звернення прокурора із заявою про незадовільний стан здоров`я не є доказом їх наявності.
8. Заявник касаційної скарги стверджує, що підстав для включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки П`ятнадцятою кадровою комісією не встановлено.
9. Тому на переконання скаржника, рішення П`ятнадцятої кадрової комісії відповідає вимогам пунктів 13, 16, 17 розділ II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 6 розділу І та пунктів 5, 6 розділу III Порядку проходження прокурорами атестації.
10. Крім того, зауважує, що рішення про призначення прокурору нової дати складення іспиту, включення прокурора до графіку складання іспиту відповідного етапу атестації та затвердження цього графіку - це окремі процедурні рішення, які приймаються відповідною кадровою комісією саме на її засіданні. Підкреслює, що аналіз положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини вказує на відсутність обов`язку будь-якої кадрової комісії виконувати (реалізовувати) рішення інших кадрових комісій або їх скасовувати.
Позиція інших учасників справи
11. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій - залишити без змін.
Рух касаційних скарг
12. Ухвалою Верховного Суду від 20.10.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
13. Ухвалою Верховного Суду від 10.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. ОСОБА_1 у період з 14.07.2015 по 20.10.2021 працював на посадах в органах прокуратури. З 13.09.2017 позивач працював на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури № 5 міста Києва.
15. Позивач 04.10.2019 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію
16. Позивач успішно пройшов перший етап атестації у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
17. 04.11.2020 позивач брав участь у другому етапі атестації у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, що проводилось Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
18. Додатком 2 до протоколу № 10 засідання Першої кадрової комісії затверджено список осіб, які 04.11.2020 не пройшли іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, набравши менше 93 балів, до якого включено і позивача, яким за результатами іспиту набрано 82 бали.
19. Позивач заявою від 05.11.2020 повідомив Голову Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про наявність проблем зі здоров`ям під час проходження другого етапу тестування на загальні здібності та навички, просив надати можливість перездати іспит.
20. Протоколом № 12 засідання Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 20.11.2020 заяву позивача задоволено, внесено його до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, виключено позивача зі списку осіб, який 04.11.2020 не склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, відповідно до пункту 7 Розділу I Порядку проходження прокурорами атестації вирішено призначити нову дату складання іспиту.
21. 13.09.2021 П`ятнадцятою кадровою комісією прийнято рішення № 233 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", відповідно до якого прокурор Київської місцевої прокуратури № 5 міста Києва ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 82 бали, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, та не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
22. Наказом Київської міської прокуратури від 19.10.2021 № 2777к позивача звільнено з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 5 міста Києва та органів прокуратури у зв`язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 20.10.2021.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
23. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
25. Колегія суддів, перевіривши доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить із такого.
26. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито, зокрема, з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
27. Спірні правовідносини між сторонами склалися з приводу рішення П`ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
28. Колегія суддів враховує, що після відкриття касаційних проваджень у цій справі Верховний Суд вже сформував правовий висновок у подібних правовідносинах щодо застосування пунктів 9, 16, 17 розділу IІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", який викладено, зокрема, у постановах від 30.11.2022 у справі № 600/6322/21-а, від 22.12.2022 у справі № 140/12386/21, від 05.01.2023 у справі №380/23308/21, від 24.01.2023 у справах № 580/9908/21, №560/16514/21, № 500/8296/21, № 560/14894/21, від 31.01.2023 у справах №240/35883/21, №580/9243/21, від 02.02.2023 у справі №200/15948/21, від 08.02.2023 у справах №560/17141/21, №300/6959/21, №120/15902/21-а, від 09.02.2023 у справах №380/21729/21, № 280/11332/21, від 14.02.2023 у справі №560/16338/21, від 21.02.2023 у справах № 260/6716/21, №380/22495/21, №560/3698/22, № 420/23667/21, від 23.02.2023 у справах № 160/20922/21, №120/15448/21-а, №260/6744/21 та багатьох інших.
29. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, вважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.
30. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02.06.2016 № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, яка вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
31. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
32. У зв`язку із імплементацією цих змін у національний правопорядок 19.09.2019 прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ (тут і далі у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), у пункті 1 пояснювальної записки до проєкту якого наголошено, що після ухвалення Закону України "Про прокуратуру" в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності, що впливало на належність рівня виконання прокурорами своїх повноважень, а також рівня підтримки діяльності прокуратури суспільством. Цей Закон спрямований не стільки на зміну форми чи змісту діяльності прокуратури, скільки на проведення оцінки діючих прокурорів критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики.
33. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалася зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.
34. За змістом цього Закону реформування прокуратури є цілеспрямованим комплексом процедур і заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на трансформацію цінностей, принципів, завдань і функцій прокуратури, а також стандартів і організаційно-правових засад її діяльності. Мета цієї реформи - сформувати в Україні ефективну прокуратуру, яка б користувалася повагою та довірою суспільства та сформувати високопрофесійний і доброчесний корпус прокурорів.
35. Реалізація кадрового перезавантаження за цим Законом відбувається у формі атестації діючих прокурорів на відповідність критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики. Встановлена цим Законом атестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.
36. Положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" щодо процедури переведення діючих прокурорів у разі успішного проходження ними атестації у порядку цього Закону, а також щодо процедури добору на вакантні посади, яка не є складовою процедури призначення на посаду прокурора у розумінні Закону України "Про прокуратуру" (норми щодо якої зупинені відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури"), а є самостійною та тимчасовою процедурою, передбаченою пунктами 20 та 22 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", носять тимчасовий характер (до 01.09.2021).
37. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").