ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 липня 2023 року
м. Київ
справа №380/23449/21
адміністративне провадження № К/990/30734/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №380/23449/21
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції у Львівській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Первинна професійна спілка "Правозахисники країни",
про визнання протиправним і скасування наказу, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Кравця Ростислава Олеговича
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2022 (головуючий суддя: Москаль Р.М.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року (головуюча суддя: Шевчук С.М., судді: Іщук Л.П., Кухтей Р.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Головного управління Національної поліції у Львівській області, у якому просила суд:
1.1. визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 8 листопада 2021 року №498 о/с "Про особовий склад" у частині відсторонення від виконання службових обов`язків з 8 листопада 2021 року до усунення причин, що зумовили таке відсторонення та припинення виплати грошового забезпечення старшому інспектору сектору запобігання корупції Головного управління Національної поліції у Львівській області ОСОБА_1 ;
1.2. стягнути з відповідача на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 8 листопада 2021 року без урахування податків та зборів.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 покликалася на такі аргументи: оскаржений наказ прийнято з порушенням підстав і порядку, визначеного статтею 70 Закону України "Про Національну поліцію"; норми статті 6 КЗпП України в частині відсторонення поліцейських у наказі застосовано помилково, не дотримано принцип конкуренції норм спеціального та загального законодавства; наказом МОЗ України №2153 від 4 жовтня 2021 року затверджено лише перелік професій, які підлягають обов`язковим профілактичним щепленням, а профілактичне щеплення від гострої респіраторної хвороби COVID-19 є добровільним; строків проведення профілактичних щеплень від COVID-19 жодним нормативно-правовим актом не встановлено; у суб`єкта владних повноважень відсутні відомості про наявність чи відсутність у позивача COVID-19 сертифіката; порушено процедуру відсторонення, визначену частиною другою статті 27 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", оскільки подання відповідних посадових осіб державної санітарно-епідеміологічної служби щодо відсторонення від роботи ОСОБА_1 до ГУ НП у Львівській області не надходило; не дотримано мінімальних гарантій щодо завчасного (за два місяці) персонального повідомлення поліцейського про зміну істотних умов праці; постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2020 року №1236 (зі змінами), на яку посилається відповідач, не передбачено права чи обов`язку щодо відсторонення саме поліцейських (стосується державних службовців та працівників); наказ не містить жодної інформації про підстави прийнятого рішення (наприклад акт відмови від вакцинації тощо); у разі дотримання вимог закону, відстороненню могли б підлягати не всі працівники, а лише працівники певних професій, однак такий перелік посад органом поліції не затверджено; наказ свідчить про дискримінацію; безпідставно припинено виплату грошового забезпечення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив з того, що повноваження, які надані Уряду й МОЗ України статтею 30 Основ законодавства України про охорону здоров`я, статтею 27 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", статтями 12, 29, пунктом 2-3 розділу X "Прикінцеві положення" Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб", дозволяють їм запроваджувати карантин, визначаючи його умови, а також запроваджувати як добровільну, так і обов`язкову профілактичну вакцинацію, у т.ч. для працівників окремих професій, виробництв та організацій, діяльність яких може призвести до зараження цих працівників та (або) поширення ними інфекційних хвороб.
4.1. У цьому контексті суд зауважив, що 4 жовтня 2021 року МОЗ України видало наказ №2153, яким на період дії карантину визнало обов`язковим профілактичне щеплення проти COVID-19 певних категорій осіб, у тому числі працівників центральних органів виконавчої влади та їхніх територіальних органів.
4.2. Водночас суд підкреслив, що стаття 12 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" прямо передбачає відсторонення від роботи працівників, які ухиляються або відмовляються від проведення обов`язкових профілактичних щеплень у порядку, встановленому законом; цією ж статтею уповноважено МОЗ України на встановлення переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним щепленням.
4.3. Зрештою суд указав, що 20 жовтня 2021 року Уряд доповнив постанову №1236 новим пунктом 41-6 та зобов`язав керівників державних органів (державної служби), підприємств, установ та організацій забезпечити контроль за проведенням обов`язкових профілактичних щеплень проти COVID-19 особами, обов`язковість профілактичних щеплень, яких передбачена наказом №2153, та здійснити з 8 листопада 2021 року відсторонення від роботи (виконання робіт) тих осіб, які відмовляються або ухиляються від проведення згаданих щеплень (за винятком осіб, які мають абсолютні протипоказання до проведення таких профілактичних щеплень проти COVID-19 та надали про це медичний висновок, виданий закладом охорони здоров`я).
4.4. На цій основі суд зазначив, що ГУ НП у Львівській області є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, тому всі його працівники (як поліцейські, так і державні службовці та наймані робітники) зобов`язані на виконання наказу №2153 від 4 жовтня 2021 року отримати обов`язкове профілактичне щеплення від COVID-19. Також суд указав, що запровадження уповноваженим державним органом політики обов`язкової вакцинації певних категорій осіб з метою досягнення належного рівня захисту населення від серйозного інфекційного захворювання та вироблення колективного імунітету є загальновизнаною та поширеною у світі практикою боротьби з пандемією цієї хвороби. У цьому світлі суд зазначив, що позивачка, перебуваючи на державній службі спеціального характеру та обстоюючи в суді право на працю, повинна також пам`ятати та виконувати свої обов`язки в сфері захисту населення від інфекційних хвороб. Тож суд визнав помилковим твердження позивачки про те, що вакцинація від COVID-19 для неї є добровільною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
5. Представник позивачки просить Верховний Суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
6. Ухвалою від 10 листопада 2022 року Суд відкрив касаційне провадження з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України").
7. Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, а саме: статті 59, 60, 70, 87 Закону України "Про Національну поліцію"; статті 2-1, 46, 60-1, 60-2, 141 Кодексу законів про працю України; статті 1, 12 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб"; статті 7, 31, 40, 42 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення"; статті 3, 30, 39-1, 43 Закону України "Основ законодавства України про охорону здоров`я"; пункт 41-6 постанови Уряду №1236 від 9 грудня 2020 року "Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2"; пункт 18 Положення про організацію і проведення профілактичних щеплень, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 16 вересня 2011 року №595; пункт 1 розділу 1 та розділ 4 Календаря профілактичних щеплень в України, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 16 вересня 2011 року №595; пункт 1.2.5 Інструкції про порядок внесення подання про відсторонення осіб від роботи або іншої діяльності, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України №66 від 14 квітня 1995 року; а також порушили процесуальні вимоги статті 242 КАС України.
7.1. Позиція скаржника полягає в тому, що через неправильне застосування норм матеріального і процесуального права суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку стосовно правомірності наказу відповідача про відсторонення позивачки від виконання службових обов`язків та припинення виплати їй заробітку.
8. Головне управління Національної поліції у Львівській області подало відзив, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення, які оскаржуються. Вважає, що висновки судів є законними й обґрунтованими і доводи скаржника їх не спростовують.
9. Третя особа відзиву на касаційну скаргу не подала. Копія ухвали про відкриття касаційного провадження була вручена третій особі 25 листопада 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Капітан поліції ОСОБА_1 проходить службу в Національній поліції України (центральний орган виконавчої влади) на посаді старшого інспектора сектора запобігання корупції ГУ НП у Львівській області (територіальний орган).
11. 13 жовтня 2021 року в секторі запобігання корупції ГУ НП зареєстрована телеграма заступника начальника ГУ НП у Львівській області №4101/03/13-2021 від 8 жовтня 2021 року (а.с.127), адресована начальникам та командирам управлінь, відділів та самостійних підрозділів, ВП ГУ НП у Львівській області такого змісту:
"Міністерство охорони здоров`я України своїм наказом від 04.10.2021 №2153, зареєстрованим в Мінюсті 07.10.2021 за №1306/36928, затвердило перелік організацій, представники яких підлягають обов`язковій вакцинації проти COVID-19. Зокрема, обов`язковій вакцинації проти COVID-19 підлягають працівники центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, до яких відноситься і Національна поліція України. Наказ набирає чинності через один місяць з дня його публікації.
Працівники, які не щепляться протягом цього періоду, будуть відсторонені від роботи без збереження заробітної плати.
У зв`язку із вище наведеним прошу дану інформацію довести до невакцинованих працівників ввірених Вам підрозділів та вжити заходів щодо їх вакцинації.
У разі виявлення станом на 07.11.2021 невакцинованих підлеглих працівників надати не пізніше наступного робочого дня до УКЗ ГУНП матеріали щодо відсторонення їх від виконання службових обов`язків".
Зміст цієї телеграми того ж дня доведено до відома працівників сектору під розписку, а до ОСОБА_1 - 25 жовтня 2021 року, оскільки вона до 24 жовтня 2021 року перебувала у відпустці.
12. 28 жовтня 2021 року до ГУ НП у Львівській області надійшло доручення голови Національної поліції України "Про посилення протиепідеміологічних заходів щодо протидії захворюваності на коронавірусну хворобу" від 27 жовтня 2021 року №13086/01/12-2021 (а.с.133), відповідно до якого керівників структурних підрозділів та територіальних органів Національної поліції зобов`язано у зв`язку з появою нових штамів коронавірусу, зростанням захворюваності на коронавірусну хворобу ужити заходів щодо масової вакцинації особового складу від гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV2.
13. 4 листопада 2021 року до ГУ НП у Львівській області надійшло доручення голови Національної поліції України від 2 листопада 2021 року №36183 (а.с.130) із вказівкою забезпечити виконання доручення керівництва Міністерства внутрішніх справ України №174/09 від 1 листопада 2021 року "Про посилення заходів із запобігання гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" (а.с.131-132).
14. 6 листопада 2021 року начальник ГУ НП у Львівській області скерував начальникам та командирам управлінь, відділів та самостійних підрозділів, РУП та РВП ГУНП у Львівській області телеграму №4725/01/13-2021 (а.с.128-129), у якій вимагав:
- надати письмові підтвердження виконання вимог службової телеграми №4101/03/13-2021 від 8 жовтня 2021 року;
- довести до відома усіх без винятку працівників інформацію щодо запровадження з 8 листопада 2021 року перепускного режиму, що передбачає перевірку наявності документів, що підтверджують вакцинацію або абсолютні протипоказання щодо проведення щеплення. За відсутності таких документів особа не буде допущена до роботи, а після повторного ознайомлення з вимогами законодавства та подальшого ухилення від вакцинування буде відсторонена від роботи на підставі статті 46 КЗпП та статті 12 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб", пункту 8 наказу МВС України від 6 квітня 2016 року №260, без збереження заробітної плати як такі, що відсутні без поважних причин через невиконання вимог законодавства;
- забезпечити щоденний належний перепускний режим та перевірку згаданих документів;
- у випадку виявлення після повторного ознайомлення працівника з вимогами законодавства його бажання вакцинуватися забезпечити їх вакцинацію у ДУ "ТМО МВС України по Львівській області" чи найближчому центрі вакцинації та після вакцинації допустити до робочого місця.
15. 7 листопада 2021 року ОСОБА_1 подала начальнику ГУ НП у Львівській області заяви (а.с.46-50), у якій просила "з метою недопущення негативних наслідків 08.11.2021, у формі явно протиправного відсторонення мене від роботи, припинення виплати грошового забезпечення з порушенням вимог закону" вирішити такі питання:
- переведення на дистанційну роботу, надання ноутбука та паролів для доступу до відомчої електронної пошти для виконання службових обов`язків за межами установи;
- надання роз`яснення щодо скерування на безоплатне регулярне тестування на виявлення COVID-19 та звернення до медичних установ з метою забезпечення безоплатного регулярного тестування поліцейського.
16. 8 листопада 2022 року ОСОБА_1 прибула за місцем несення служби та відмовилася надати офіцеру управління кадрового забезпечення ГУ НП у Львівській області інформацію та документи, що підтверджують проходження обов`язкового профілактичного щеплення проти COVID-19. Посадові особи УКЗ ГУНП не допустили ОСОБА_1 на робоче місце та склали акт (а.с.51), у якому зафіксували причини недопуску.
17. ОСОБА_1 ознайомилася з актом та на звороті написала, що відмовляється надавати інформацію про наявність чи відсутність вакцинації проти COVID-19, оскільки така інформація є конфіденційною; при цьому до вакцинації ставиться схвально та не ухиляється. Оскільки законами України на неї як громадянина не покладено обов`язку надавати роботодавцю інформацію про наявність в неї щеплення від COVID-19 чи документів щодо щеплення для доступу до робочого місця, такі вимоги ГУНП у Львівській області є протиправними та порушують частину першу статті 92 та частину другу статті 19 Конституції України. Також повідомила, що не надає згоди на обробку її персональних даних та збір конфіденційної інформації про неї (а.с.51).
18. Після складання акту від 8 листопада 2021 року посадові особи ГУНП у Львівській області вручили ОСОБА_1 :
1) попередження (а.с.53) про відсторонення від виконання службових (посадових) обов`язків (роботи) у разі недотримання вимог законодавства щодо захисту населення від інфекційних хвороб без збереження грошового забезпечення (заробітної плати) з 8 листопад 2021 року до усунення причин, що зумовили таке відсторонення. Прокопик на звороті попередження (а.с. 54) навела аргументи, аналогічні до написаних на звороті акта від 8 листопада 2021 року (про заборону роботодавцю обробляти її персональні дані та відсутність обов`язку надавати відомості про вакцинацію від COVID-19);
2) витяг з наказу №498о/с від 8 листопада 2021 року "Про особовий склад", відповідно до якого начальник ГУНП у Львівській області наказав:
- відсторонити старшого інспектора сектору запобігання корупції капітана поліції ОСОБА_1 від виконання службових обов`язків з 8 листопада 2021 року до усунення причин та умов, що зумовили таке відсторонення;
- припинити виплату грошового забезпечення поліцейському з 8 листопада 2021 року на період її відсутності на службі через невиконання вимог законодавства щодо захисту населення від інфекційних хвороб без поважних причин.
19. 8 та 9 листопада 2021 року ОСОБА_1 подала начальнику ГУ НП у Львівській області низку заяв та рапортів (а.с.22-25, 39-45), що стосувалися таких питань:
- переведення на дистанційну роботу та надання ноутбука і паролів для доступу до відомчої електронної пошти для виконання службових обов`язків за межами установи;
- допуск до робочого місця;
- визначення місця несення служби та обов`язків на час відсторонення від посади;
- надання роз`яснення щодо скерування на безоплатне регулярне тестування на виявлення COVID-19 та звернення до медичних установ з метою забезпечення безоплатного регулярного тестування поліцейського.
20. Управління кадрового забезпечення ГУНП у Львівській області скерувало ОСОБА_1 лист від 25 листопада 2021 року №4693/13/01-2021 (а.с.137), у якому додатково роз`яснило правові та фактичні (ненадання підтвердження про щеплення чи наявність протипоказів) підстави відсторонення від виконання службових обов`язків яким, а також про зацікавленість керівництва ГУНП у Львівській області допустити заявницю до виконання службових обов`язків за умови наявності документа, що підтверджує факт вакцинування та свідчить про усунення ОСОБА_1 причин, що стали підставою для відсторонення.
21. ГУ НП у Львівській області звернулося до начальника ДУ "Територіальне медичне об`єднання МВС по Львівській області" з листом (а.с.134) щодо роз`яснення можливості проходження безоплатного регулярного тестування на ІФА ІgМ та ІФА ІgG (ПЛР, якщо ІФА позитивні) поліцейських, до якого долучено заяву ОСОБА_1 від 8 листопада 2021 року.
22. ДУ "ТМО МВС по Львівській області" листом від 19 листопада 2021 року №Д-489/Зі/05/13-2021 (а.с.135) повідомило ГУНП у Львівській області, що відповідно до пункту 4 Стандарту 1 Організація протиепідемічних заходів та медичної допомоги в осередку інфікування SARS-CoV-2 Стандартів медичної допомоги "Коронавірусна хвороба (COVID-19)", затверджених наказом МОЗ України від 20 травня 2020 року №1227 "Про затвердження змін до Стандартів медичної допомоги "Коронавірусна хвороба (COVID-19)", лабораторне тестування працівників Національної поліції проводиться 1 раз на 30 днів (до отримання перших позитивних результатів у конкретної особи) методом ІФА (ПЛР, якщо позитивний результат ІФА).
23. Територіальне управління ДБР, розташоване у місті Львові, листом від 17 грудня 2021 року №П-8260/12-11/21 повідомило сторін, що за результатами розгляду матеріалів за зверненнями ОСОБА_1 (а.с.138-139) підстав для вжиття заходів, передбачених статтею 214 КПК України, не вбачається.
24. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року №2102-IХ, у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, постановлено: - ввести в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб; - військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, Командуванню об`єднаних сил Збройних Сил України, командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України "Про правовий режим воєнного стану" заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.
25. Начальник ГУНП у Львівській області 24 лютого 2022 року видав наказ №91о/с "Про особовий склад" (а.с.206 зворот) та на виконання Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" наказав допустити до виконання службових обов`язків з 24 лютого 2022 року, у т.ч. капітана поліції Прокопик І.О.
ІІI. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
26. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, шо органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Частина другою статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Згідно з частинами першою, другою статті 30 Закону України "Основи законодавства про охорону здоров`я" від 19 листопада 1992 року №2801-ХІІ (далі - "Закон №2801-ХІІ") держава забезпечує планомірне науково обґрунтоване попередження, лікування, локалізацію та ліквідацію масових інфекційних захворювань. Особи, які є носіями збудників інфекційних захворювань, небезпечних для населення, усуваються від роботи та іншої діяльності, яка може сприяти поширенню інфекційних хвороб, і підлягають медичному нагляду і лікуванню за рахунок держави з виплатою в разі потреби допомоги по соціальному страхуванню. Щодо окремих особливо небезпечних інфекційних захворювань можуть здійснюватися обов`язкові медичні огляди, профілактичні щеплення, лікувальні та карантинні заходи в порядку, встановленому законами України.