ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л. та Ситнік О. М. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21 (провадження № 12-1гс23)
за позовом заступника керівника Смілянської окружної прокуратури Черкаської області в інтересах держави в особі Черкаської обласної ради та Комунального закладу "Канівська санаторна школа Черкаської обласної ради" до Товариства з обмеженою відповідальністю "АС" про стягнення 365 870,72 грн
за касаційною скаргою заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Донецької області від 20 січня 2022 року (суддя Кротінова О. В.) та постанову Східного апеляційного господарського суду від 01 вересня 2022 року (головуючий Зубченко І. В., судді Радіонова О. О., Чернота Л. Ф.)
Коротка історія справи
Заступник керівника Смілянської окружної прокуратури Черкаської області (далі по тексту він та інші посадові особи органів прокуратури Черкаської області іменуються "Прокурор") звернувся до Господарського суду Донецької області з позовом в інтересах держави в особі Черкаської обласної ради (далі - Рада) та Комунального закладу "Канівська санаторна школа Черкаської обласної ради" (далі - Школа) до Товариства з обмеженою відповідальністю "АС" (далі - ТОВ "АС") про стягнення на користь Школи 365 870,72 грн.
Позов мотивував тим, що Школа та ТОВ "АС" порушили вимоги Закону України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII "Про публічні закупівлі" (далі - Закон № 922-VIII) та умови укладеного між ними договору постачання природного газу від 03 січня 2018 року № 488 (18) Б (далі - Договір), оскільки протиправно уклали додаткові угоди, якими внесли зміни до істотних умов Договору, а саме збільшили ціну за одиницю товару та зменшили загальні обсяги поставки газу.
Ухвалою Господарського суду Донецької області від 20 січня 2022 року, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 01 вересня 2022 року позов прокурора залишено без розгляду.
Суди першої та другої інстанцій виснували, що Рада не є головним розпорядником коштів обласного бюджету на загальноосвітні санаторні школи-інтернати або стороною Договору, тому у розумінні статті 45 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) вона не може виступати позивачем у цій справі, а Школа не є суб`єктом владних повноважень. Крім того, наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність владних повноважень між ними або між органом місцевого самоврядування як засновником комунального підприємства та третіми особами, які здійснюють господарське правопорушення, на яке повинне реагувати комунальне підприємство як суб`єкт господарських відносин.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 21 грудня 2022 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України для вирішення виключної правової проблеми, яка передбачає, зокрема, необхідність надання відповіді на такі питання: чи може прокурор звертатись до суду в інтересах органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень та комунального закладу з вимогою про визнання укладеного правочину недійсним та стягнення коштів; чи може суд задовольнити позовну вимогу органу місцевого самоврядування про визнання договору недійсним та відмовити у стягненні коштів на користь комунального закладу; чи є такий спосіб захисту ефективним; чи є у такому випадку вимога про стягнення коштів до державного, місцевого бюджету належним способом захисту інтересів держави та/або територіальної громади у збереженні бюджетних коштів.
Зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21 касаційну скаргу Прокурора задоволено частково. Ухвалу Господарського суду Донецької області від 20 січня 2022 року та постанову Східного апеляційного господарського суду від 01 вересня 2022 року у справі № 905/1907/21 скасовано в частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради. Справу в цій частині передано до Господарського суду Донецької області для продовження розгляду. В іншій частині вказані судові рішення залишено без змін.
Обґрунтовуючи цю постанову, Велика Палата Верховного Суду, з-поміж іншого, підтвердила свої попередні висновки про те, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи. Разом з цим слід враховувати, що у контексті засадничого положення частини другої статті 19 Конституції України відсутність у Законі № 1697-VII інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави (пункт 8.12).
У відносинах щодо розрахунків з постачальником природного газу за договором комунальний заклад, який є розпорядником бюджетних коштів, виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як сторона у зобов`язальних правовідносинах. З урахуванням цього Велика Палата Верховного Суду виснувала про відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Школи та вважала правильними висновки судів попередніх інстанції про необхідність залишення позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Школи, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (пункти 8.30, 8.32 та 10.1 постанови).
Суди попередніх інстанцій встановили, що Рада є засновником Школи, управляє закріпленим за нею майном, затверджує обласний бюджет, з якого фінансується цей комунальний заклад, і наділена повноваженнями контролю за виконанням бюджету. Школа підпорядкована Раді (засновнику), а органом управління цим закладом відповідно до делегованих повноважень є Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації. Велика Палата Верховного Суду погодилася з тим, що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців Черкаської області. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси територіальної громади Черкаської області. Отже, оскільки засновником Школи та власником її майна є територіальна громада Черкаської області в особі Ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати виконання обласного бюджету, зокрема законність та ефективність використання Школою коштів цього бюджету за договорами про закупівлю товарів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету, а тому є належним позивачем у цій справі (пункти 8.46, 8.47 та 10.2, 10.3 постанови).
Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
Із наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду вимушені не погодитися з наступних підстав.
За обставинами цієї справи між Школою та ТОВ "АС" за результатами проведення електронного аукціону на онлайн-платформі Prozorro відповідно до вимог Закону № 922-VIII 03 січня 2018 року укладено Договір. В подальшому сторони уклали додаткові угоди до цього Договору, якими істотно збільшили ціну за одиницю товару, зменшивши при цьому загальні обсяги поставки природного газу.
Прокурор вважає такі додаткові угоди до Договору нікчемними відповідно до частини першої статті 37 Закону № 922-VIII та вимагає застосування наслідків недійсності нікчемного правочину у вигляді стягнення з ТОВ "АС" на користь Школи надмірно сплачених бюджетних коштів у загальній сумі 365 870,72 грн.
Обґрунтовуючи наявність підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у спірних правовідносинах, Прокурор у позові зазначає: "Так, сторонами всупереч інтересам держави, без будь-яких належних на те підстав та в порушення вимог Закону № 922-VIII укладено нікчемні додаткові угоди, згідно з якими суттєво збільшено ціну за одиницю товару, що призвело до зайвого витрачання бюджетних коштів на закупівлю природного газу за Договором. Зазначене, у свою чергу, порушує основні принципи, що передбачені статтею 3 Закону № 922-VIII, а саме максимальної економії та ефективності на всіх стадіях закупівель. Виконання зобов`язань за нікчемними додатковими угодами, укладеними з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, призвело до нераціонального та неефективного використання коштів обласного бюджету в розмірі 365 870,72 грн, що не відповідає меті Закону № 922-VIII та принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі, закріпленими в статті 3 цього Закону".
Наведені обставини, на переконання прокурора, є такими, що підривають фінансово-економічні основи держави та місцевого самоврядування, а тому порушують як державний інтерес, так і суспільний інтерес відповідної територіальної громади.
При цьому органами, до компетенції яких віднесені повноваження здійснювати захист вказаних інтересів держави, Прокурор визначає Раду (оскільки вона відповідає за реалізацію державної політики у сфері освіти в Школі, прийняла рішення про створення цього закладу освіти, є засновником закладу та власником комунального майна, закріпленого за ним) та Школу (оскільки вона є головним розпорядником коштів та з її рахунків було виділено кошти на оплату за Договором). Оскільки вказаними суб`єктами не було вжито заходів в судовому порядку щодо застосування наслідків нікчемності недійсних додаткових угод до Договору, прокурор із дотриманням вимог статті 23 Закону № 1697-VII звернувся до суду з цим позовом.
Під час розгляду справи в суді касаційної інстанції Прокурор додатково звертав увагу на те, що не є виправданим і можливим у зазначених правовідносинах звернення прокурора до суду в інтересах таких суб`єктів як Держаудитслужба та органи казначейства, оскільки в силу статей 15, 16 Цивільного кодексу України та статті 23 Закону № 1697-VII вони не є органами, права та інтереси яких порушені, або оспорюються чи не визнаються, вони не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з таким позовом, а відтак прокурор не може звернутися до суду в їх інтересах, оскільки буде відсутньою їхня бездіяльність чи неналежне виконання своїх повноважень як необхідні умови для здійснення представництва прокурором у суді.
Велика Палата Верховного Суду частково погодилась із вказаними доводами Прокурора та виснувала про те, що належним позивачем у цій справі є Рада, в інтересах якої Прокурор правильно заявив відповідний позов до суду.
Натомість, на наше переконання, Прокурором неправильно визначені органи, покликані захищати порушені інтереси держави у спірних правовідносинах, пов`язаних зі здійсненням публічних закупівель, і, зокрема, ні Рада, ні Школа такими органами не є. Цей висновок обґрунтовується таким.
Щодо порушення інтересу держави
Згідно із частиною першою статті 53 ГПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади можуть звертатися до суду в державних інтересах та брати участь у цих справах.
Як установлено в частині четвертій статті 56 ГПК України, держава бере участь у справі через відповідний орган державної влади відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник або представник.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зауважувала, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з абзацами першим - третім частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
З наведених норм права вбачається, що держава в разі порушення її інтересів має право звертатись до суду за їх захистом в особі органу державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист таких інтересів держави (абзац перший частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII) та який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина четверта статті 53 ГПК України).
Щодо органу, уповноваженого державою діяти у спірних правовідносинах
Прокурор мотивував позов тим, що Школа та ТОВ "АС" порушили вимоги Закону № 922-VIII оскільки без належних підстав уклали додаткові угоди до Договору, якими внесли зміни до його істотних умов, а саме збільшили ціну за одиницю товару та зменшили загальні обсяги поставки природного газу.
Відповідно до преамбули Закону № 922-VIII (тут і далі - в редакції від 06 листопада 2017 року) його метою є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Згідно зі статтею 3 Закону № 922-VIII публічні закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.