Постанова Іменем України
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 359/6245/21
провадження № 61-6072св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М.,
суддів: Ігнатенка В. М. (суддя-доповідач), Карпенко С. О., Сердюка В. В., Стрільчука В. А.,
учасники справи:
позивач - Бориспільська окружна прокуратура Київської області в інтересах держави в особі Пристоличної сільської об`єднаної територіальної громади,
відповідачі: Пристолична сільська рада Бориспільського району Київської області, ОСОБА_1,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 25 листопада 2021 року в складі судді Журавського В. В. та постанову Київського апеляційного суду від 24 травня 2022 року в складі колегії суддів: Сушко Л. П., Суханової Є. М., Сліпченка О. І.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року Бориспільська окружна прокуратура Київської області
в інтересах держави в особі Пристоличної сільської об`єднаної територіальної громади звернулася до суду з позовом до Пристоличної сільської ради Бориспільського району Київської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним рішення, скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, витребування майна з чужого незаконного володіння.
Позовні вимоги мотивовані тим, що Бориспільською місцевою прокуратурою Київської області під час опрацювання даних Публічної кадастрової карти України у межах здійснення заходів представницької діяльності та під час досудового розслідування кримінального провадження встановлено порушення вимог земельного законодавства в частині передачі у власність земельних ділянок в адміністративних межах Дударківської сільської ради Бориспільського району Київської області.
Так, рішенням Дударківської сільської ради Бориспільського району Київської області від 23 серпня 2018 року № 1141-23-VII затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0951 га з кадастровим номером 3220883601:01:035:0587 для ведення особистого селянського господарства на АДРЕСА_1 . На підставі зазначеного рішення 14 серпня 2018 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про право власності ОСОБА_1 на вказану земельну ділянку. У подальшому за договором купівлі-продажу від 19 серпня 2019 року ОСОБА_1 відчужив зазначену земельну ділянку на користь ОСОБА_2 . Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого
майна власником земельної ділянки з кадастровим номером 3220883601:01:035:0587 є ОСОБА_2 .
Згідно з Державним реєстром речових прав на нерухоме ОСОБА_1 на підставі рішення Дударківської сільської ради Бориспільського району Київської області від 21 січня 2019 року № 287-27-VII отримав у приватну власність ще одну земельну ділянку площею 0,083 га з кадастровим номером 3220883601:01:015:0075 для ведення особистого селянського господарства на АДРЕСА_2 . Право власності на вказану ділянку зареєстровано 04 лютого
2019 року. На час прийняття сільською радою вказаного рішення від 21 січня 2019 року № 1287-27-VII ОСОБА_1 вже використав своє право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної передачі земельних ділянок для даного виду використання.
Таким чином, рішення Дударківської сільської ради Бориспільського
району Київської області від 21 січня 2019 року № 1287-27-VII прийнято
з порушенням статей 116, 118, 121 Земельного кодексу України (далі -
ЗК України). Сільська рада передала ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,083 га з кадастровим номером 3220883601:01:015:0075 для ведення особистого селянського господарства, за результатами чого вказаний громадянин вдруге використав право на безоплатну приватизацію земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, що суперечить нормам матеріального права. Прокурор вказував, що звертався до органу місцевого самоврядування з відповідними повідомленнями, проте сільська рада не бажає вживати заходи щодо повернення спірної земельної ділянки до комунальної власності. Заявлені у справі вимоги становлять суспільний інтерес, а прокуратура діє в інтересах держави в особі територіальної громади.
На підставі викладеного Бориспільська окружна прокуратура Київської області в інтересах держави в особі Пристоличної сільської об`єднаної територіальної громади просила: визнати незаконним та скасувати рішення Дударківської сільської ради Бориспільського району Київської області
від 21 січня 2019 року № 1287-27-VII "Про передачу ОСОБА_1
у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства"; скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 06 лютого 2019 року, індексний номер 45390328, з одночасним скасуванням запису про право власності номер 30166803; витребувати
з чужого незаконного володіння ОСОБА_1 на користь Пристоличної сільської об`єднаної територіальної громади земельну ділянку з кадастровим номером 3220883601:01:015:0075, площею 0,083 га, з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, розташовану в адміністративних межах Пристоличної сільської ради Бориспільського району Київської області.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
і мотиви їх ухвалення
Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області
від 25 листопада 2021 року в задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У даному випадку прокурор обґрунтовує інтереси
держави суспільною потребою у відновленні законності при вирішенні суспільно-значимого питання додержання законності передачі земельних ділянок державної форми власності, яка, на його думку, проведена з грубим порушенням вимог законодавства. Проте, зважаючи на те, що Пристолична сільська рада Бориспільського району Київської області є відповідачем у цій справі, то вона не може бути одночасно позивачем за цим же позовом.
Суд першої інстанції звернув увагу, що вказаний прокурором позивач (територіальна громада) не відповідає вимогам статті 48 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). Прокурор просить витребувати з незаконного володіння на користь територіальної громади Пристоличної сільської ради Бориспільського району Київської областіземельну ділянку, тобто позовна вимога заявлена в інтересах територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування (який вважається позивачем) до того самого органу місцевого самоврядування, отже, позивач і відповідач збігаються в одній особі. Дані обставини виключають диспозитивність і змагальність у цивільному провадженні, що
є неприпустимим.
Органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), який самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, оскільки Головне управління Держгеокадастру у Київській області є органом державної влади.
Водночас, твердження прокурора про те, що ОСОБА_1 не повідомив Дударківську сільську раду Бориспільського району Київської області про отримання у власність земельної ділянки на підставі рішення цієї ж сільської ради, є необґрунтованим, оскільки відомості про дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, так і набуття права власності на неї зареєстровано у передбаченому законом порядку, що є загальнодоступною інформацією.
Постановою Київського апеляційного суду від 24 травня 2022 року апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури залишено без задоволення, рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 25 листопада 2021 року - без змін.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що у даному випадку прокурором не доведено виключної підстави для звернення до суду за захистом інтересів держави.
У спірних правовідносинах Держгеокадастр чи його територіальний орган не є відповідачем у цій справі, рішення, дії чи бездіяльність якого б оскаржувалася, відтак процесуально виключало би його можливість одночасно бути позивачем і відповідачем, де б прокурор у такому випадку безсумнівно підтвердив своє представництво інтересів держави та набув статусу позивача. Матеріали справи не містять належних і допустимих доказів, що Держгеокадастр не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до відповідачів у цій справі.
З 27 травня 2021 року (набрання чинності Законом України від 28 квітня
2021 року № 1423-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин") Держгеокадастр здійснює державний контроль за використанням та охороною земель не лише в агропромисловому комплексі. У даному випадку Держгеокадастр вправі звертатися до суду не як розпорядник земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності, у тому числі в порядку статті 152 ЗК України, а як орган державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, зокрема щодо дотриманням органами місцевого самоврядування, фізичними особами вимог земельного законодавства та установленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала
У касаційній скарзі заступник керівника Київської обласної прокуратури, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить суд касаційної інстанції скасувати рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 25 листопада 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 24 травня 2022 року, направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
У касаційній скарзі як на підставу оскарження судових рішень заступник керівника Київської обласної прокуратури посилається на пункти 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України. Вважає, що суди не врахували висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених
у постановах Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі
№ 916/749/17, від 13 листопада 2018 року у справі № 920/1/18, від 05 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18, від 25 жовтня 2019 року у справі
№ 13/199/19, від 09 вересня 2020 року у справі № 917/342/19, від 25 вересня 2020 року у справі № 921/341/19, від 04 березня 2021 року у справі
№ 921/504/20, від 10 травня 2022 року у справі № 308/8384/21. Вказує, що суди не дослідили зібрані у справі докази.
Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор не міг зазначити позивачем відповідний орган місцевого самоврядування - Пристоличну сільську раду Бориспільського району Київської області, оскільки цей орган одночасно
є відповідачем у цій справі, так як саме його незаконне рішення і є предметом оскарження. Пристолична об`єднана територіальна громада не зареєстрована як юридична особа, у зв`язку з чим позбавлена права на самостійне звернення до суду за захистом порушених прав внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування незаконного рішення щодо передачі у приватну власність земель комунальної власності, тому прокурор правомірно звернувся до суду з даним позовом саме в інтересах держави
в особі територіальної громади, яка є дійсним власником спірної землі.
Цивільний позов у цій справі подано самостійно прокурором в інтересах держави, оскільки законодавством та іншими відомчими документами Держгеокадастру не надано повноважень на звернення до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах. Посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів не наділені правом звертатись до суду
з позовами щодо скасування незаконних рішень органу місцевого самоврядування чи виконавчої влади у сфері земельних відносин.
З огляду на предмет спору, неможливість органу місцевого самоврядування одночасно бути позивачем і відповідачем в одній справі, що знівелювало б принцип змагальності судового процесу, а також відсутність будь-якого іншого органу, уповноваженого державою на представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, прокуратура є єдиним органом,
який має можливість захистити порушені інтереси держави в судовому порядку з використанням представницьких повноважень, передбачених статтею 131-1 Конституції України, статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", шляхом пред`явлення цього позову в інтересах держави
з обґрунтуванням необхідності захисту інтересів Пристоличної об`єднаної територіальної громади.
Доводи інших учасників справи
ОСОБА_1 подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просив рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду залишити без змін, оскільки вони є законними та обґрунтованими. Зазначав, що він отримав земельну ділянку відповідно до норм матеріального права, а загальна площа переданої у власність землі не перевищує норм безоплатної передачі земельних ділянок для даного виду використання. Прокурором не обґрунтовано належним чином підстави для звернення до суду з позовом у цій справі та не зазначено належний органу, в інтересах якого він діє.
Інший учасник справи не скористався своїми правами на подання до суду своїх заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу до касаційного суду не направив.
Провадження у суді касаційної інстанції
29 червня 2022 року заступник керівника Київської обласної прокуратури надіслав засобами поштового зв`язку до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 25 листопада 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 24 травня 2022 року.
Верховний Суд ухвалою від 15 серпня 2022 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 25 листопада 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 24 травня 2022 року, витребував справу із суду першої інстанції.
09 вересня 2022 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду
від 08 червня 2023 року справу призначено до розгляду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що рішенням Дударківської сільської ради Бориспільського району Київської області від 23 серпня 2018 року
№ 1141-23-VII затверджено проект землеустрою щодо відведення
у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0951 га
з кадастровим номером 3220883601:01:035:0587, з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на АДРЕСА_1 .
На підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 19 серпня
2019 року, посвідченого приватним нотаріусом Бориспільського районного нотаріального округу Київської області Меленною Т. К., ОСОБА_1 відчужив зазначену земельну ділянку на користь ОСОБА_2 .
Згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 13 липня 2021 року за ОСОБА_2 зареєстровано право власності на земельну ділянку площею 0,0951 га з кадастровим номером 3220883601:01:035:0587, з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на АДРЕСА_1 .
На підставі рішення Дударківської сільської ради Бориспільського району Київської області від 21 січня 2019 року № 1287-27-VII за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на земельну ділянку площею 0,083 га з кадастровим номером 3220883601:01:015:0075, з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.
Апеляційний суд також встановив, що ОСОБА_1 отримав безоплатно дві земельні ділянки, а саме: земельну ділянку площею 0,0951 га
з кадастровим номером 3220883601:01:035:0587 та земельну ділянку площею 0,083 га з кадастровим номером 3220883601:01:015:0075, які розташовані в межах Дударківської сільської ради Бориспільського району Київської області.
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Підстави касаційного оскарження судових рішень визначені у частині другій статті 389 ЦПК України.
Так, частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених
у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно з частинами першою та другою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог
і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Частинами першою, другою статті 78 ЗК України визначено, що право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.
За статтею 80 ЗК України суб`єктами права власності на землю є:
а) громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності;
б) територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності;
в) держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної
влади, - на землі державної власності.
Частиною першою статті 81 ЗК України передбачено, що громадяни
України набувають права власності на земельні ділянки на підставі:
а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної
і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі
(на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірі не більше 2 га.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, погодження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначається
статтями 118, 186-1 ЗК України.
Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор вказував, що спірна земельна ділянка безпідставно вибула з власності територіальної громади на підставі рішення сільської ради, оскільки ОСОБА_1 вдруге використав право на безоплатну приватизацію земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, що суперечить нормам матеріального права.
Прокурор зазначав, що звертався до органу місцевого самоврядування
з відповідними повідомленнями, проте сільська рада не бажає вживати заходи щодо повернення спірної земельної ділянки до комунальної власності. Вважав, що саме він в інтересах територіальної громади може звертатися до суду з позовом у цій справі.
Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України
(статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга
статті 19 Конституції України).
Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 статті 131-1 Конституції України).
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення у справі "Менчинська проти росії").
ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції").
У рішенні у справі "Меріт проти України" ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
У постанові Верховного Суду від 04 листопада 2022 року у справі
№ 420/18905/21 викладено висновок про те, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
За частиною другою статті 2 Цивільного кодексу України (далі -
ЦК України) держава Україна є учасником цивільних відносин. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками (частина перша статті 167 ЦК України).
Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом
(стаття 170 ЦК України).
Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18,
від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 06 липня
2021 року у справі № 911/2169/20, від 23 листопада 2021 року у справі
№ 359/3373/16-ц).
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,
а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором
у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином
чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень
(абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно
з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі
№ 587/430/16-ц).
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Суди встановили, що прокурор, пред`явивши позов, не зазначив орган
в інтересах якого він звертається до суду, позивачем у справі