Постанова
Іменем України
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 308/8113/20
провадження № 61-5002св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Грушицького А. І.,
суддів: Карпенко С. О., Литвиненко І. В., Петрова Є. В. (суддя-доповідач), Пророка В. В.,
учасники справи:
позивач -Ужгородська окружна прокуратура,
відповідачі: Ужгородська районна державна адміністрація Закарпатської області, ОСОБА_1,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на постанову Закарпатського апеляційного суду від 19 квітня 2022 року в складі колегії суддів: Куштана Б. П.,
Бисаги Т. Ю., Собослоя Г. Г., у справі за позовом Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування розпорядження органу державної влади та скасування запису про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2020 року Ужгородська місцева прокуратура звернулася до суду з позовом до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області (далі - Ужгородська РДА), ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування розпорядження органу державної влади та скасування запису про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що Ужгородською місцевою прокуратурою вивчено стан дотримання вимог земельного законодавства в частині правомірності зміни цільового призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення з кадастровим номером 2124883600:02:002:0101, що знаходиться на території Коритнянської сільської ради за межами населеного пункту с. Кінчеш.
Вказував, що головою Ужгородської РДА Колібабою А. В. 08 квітня 2008 року видано розпорядження за № 173 щодо надання ОСОБА_1 дозволу на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зміною їх цільового призначення, із власних земель сільськогосподарського призначення для будівництва та обслуговування житлових будинків. У подальшому, 13 червня 2008 року, в порушення вимог статей 38, 39, 118, 122 ЗК України, підпунктів 8, 9 постанови Кабінету міністрів України № 502 "Про затвердження порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб" від 11 квітня 2002 року, затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 зі зміною її цільового призначення - з особистого селянського господарства під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, за межами населеного пункту с. Кінчеш, на території Коритнянської сільської ради в урочищі "Фіяталош", чим забезпечено вилучення земельної ділянки площею 4 га із земель сільськогосподарського призначення.
Позивач зазначав, що органи Держгеокадастру не наділені повноваженнями щодо звернення із позовами до суду про вжиття заходів реагування шляхом оскарження розпорядження голови Ужгородської РДА з метою усунення порушень земельного законодавства, а сама Ужгородська РДА позбавлена процесуальної можливості виступати у цьому випадку і позивачем, і відповідачем у справі, а тому прокуратура в силу вимог статті 131-1 Конституції України, статті 56 ЦПК України та статті 3 Закону України "Про прокуратуру" наділена повноваженнями щодо звернення до суду з метою захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин та охорони землі шляхом усунення порушень і набуває статусу позивача.
Оскільки вилучення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення здійснено всупереч суспільним інтересам на підставі розпорядження голови Ужгородської РДА, то звернення прокурора до суду в інтересах держави є обґрунтованим і свідчить про наявність виключних підстав, спрямованих на відновлення законності при вирішенні суспільно-значимого питання щодо порядку та правомірності вилучення земель із сільськогосподарського призначення шляхом скасування відповідного розпорядження.
Посилаючись на зазначене, з урахуванням уточненої позовної заяви, позивач просив суд:
- визнати поважними причини пропуску прокурором строку позовної давності для звернення до суду та поновити цей строк;
- визнати незаконним і скасувати розпорядження Ужгородської РДА від 13 червня 2008 року № 297 про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 зі зміною її цільового призначення з особистого селянського господарства під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району, яка розташована на території Коритнянської сільської ради в урочищі "Фіяталош", площею 4 га;
- скасувати запис про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 2124883600:02:002:0101, площею 4 га, що знаходиться на території Коритнянської сільської ради за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району, здійснений у Державному земельному кадастрі від 20 червня 2008 року.
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 24 травня 2021 року залучено до участі у справі правонаступника позивача - Ужгородську окружну прокуратуру.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Ужгородський міськрайонний суд рішенням від 15 червня 2021 року позов Ужгородської окружної прокуратури задовольнив.
Визнав незаконним і скасував розпорядження голови Ужгородської РДА від 13 червня 2008 року № 297 про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 зі зміною її цільового призначення - із особистого селянського господарства - під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд, за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району, яка розташована на території Коритнянської сільської ради в урочищі "Фіяталош", площею 4 га.
Скасував запис про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 2124883600:02:002:0101, площею 4 га, здійснений у Державному земельному кадастрі від 20 червня 2008 року, що знаходиться на території Коритнянської сільської ради за межами населеного пункту с. Кінчеш Ужгородського району.
Стягнув з Ужгородської РДА на користь Закарпатської обласної прокуратури 2 102,00 грн судового збору. Стягнув з ОСОБА_1 на користь Закарпатської обласної прокуратури 2 102,00 грн судового збору.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зміна цільового призначення спірної земельної ділянки відбулася із земель сільськогосподарського призначення на землі житлової та громадської забудови, однак при цьому така зміна не була пов`язана із наступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового і водного господарства. Крім того, під час розгляду справи не надано доказів, що зміна цільового призначення земельної ділянки (ріллі), яка належить на праві власності ОСОБА_1 та знаходиться за межами населеного пункту, пов`язана з будівництвом об`єкту, призначеного для обслуговування населення членів територіальних громад району. У зв`язку з цим суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження Ужгородською РДА було допущено порушення Порядку встановлення та зміни цільового призначення земель. Крім того, оспорюване розпорядження Ужгородської РДА від 13 червня 2008 року № 297 прийняте з порушенням діючого земельного законодавства та поза межами його повноважень. Також проаналізувавши норми матеріального права, суд дійшов висновку, що позовна вимога про скасування запису про державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки у Державному земельному кадастрі є обґрунтованою.
Суд відхилив доводи відповідача про пропуск позивачем строку позовної давності, оскільки про порушене право позивачу стало відомо лише при проведенні прокуратурою розслідування у кримінальному провадженні № 42019071030000111, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 25 липня 2019 року, а тому звернувшись до суду з цим позовом 14 серпня 2020 року, позивач не пропустив такий строк.
Щодо представництва прокурором інтересів держави у суді, суд зазначив, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач, навівши такі підстави у позовній заяві та обґрунтувавши порушення цих інтересів, визначивши Ужгородську РДА одним із співвідповідачів у справі та заявивши вимогу про визнання незаконним і скасування її розпорядження. Крім того, суд зазначив, що спірна земельна ділянка є земельною ділянкою приватної власності, у зв`язку із зміною цільового призначення не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр як орган, який наділений повноваженнями нагляду та контролю за використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності, у цьому разі не наділений такими повноваженнями, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Закарпатський апеляційний суд постановою від 19 квітня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив. Рішення Ужгородського міськрайонного суду від 15 червня 2021 року скасував. У задоволенні позову Ужгородської окружної прокуратури відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що
належним позивачем у подібних спірних правовідносинах має бути орган Держгеокадастру, а не сам прокурор, тому останній є неналежним позивачем, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову. Апеляційний суд посилався на висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 01 червня 2021 року в справі № 925/929/19.
Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги
03 червня 2022 року Закарпатська обласна прокуратура засобами поштового зв`язку надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Закарпатського апеляційного суду від 19 квітня 2022 року та залишити в силі рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 червня 2021 року.
Підставами касаційного оскарження судового рішення заявник зазначає неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і порушення норм процесуального права, вказавши, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду та у постановах Верховного Суду: від 08 вересня 2021 року в справі № 308/9892/16, від 20 листопада 2018 року в справі № 5023/10655/11, від 26 лютого 2019 року в справі № 915/478/18, від 10 травня 2022 року в справі № 308/8384/21 (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, правомірно обґрунтовував представництво інтересів держави порушенням порядку вилучення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення, безпідставністю та незаконістю винесеного розпорядження про надання права ОСОБА_1 щодо зміни цільового призначення землі через недотримання вимог закону, а саме статей 20, 21 ЗК України та Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 року № 502.
Оскільки вчинення зазначених дій є прерогативою держави в особі органів, зокрема, в цій справі відповідача - Ужгородської РДА, то прокурор обґрунтовано звернувся з цим позовом як позивач, оскільки порушення вимог законодавства зазначеним відповідачем у справі - органом виконавчої влади, який одночасно не може бути визначений і позивачем.
Зазначає, що спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр не наділений повноваженнями розпорядника та власника на захист його права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом на звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.
Крім того, зазначає, що позивач, не заперечуючи наявності у Держгеокадастру функції контролю за використанням і охороною земель, позов у цій справі подав самостійно в інтересах держави, оскільки чинним законодавством та іншими відомчими документами Держгеокадастру не надано повноважень на звернення до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах та щодо спірної категорії земель. Жодний орган не уповноважений на зміну цільового призначення земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку за межами населеного пункту, оскільки це прямо суперечить вимогам статті 39 ЗК України.
Також зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції щодо необхідності попереднього звернення прокурором до уповноваженого органу до пред`явлення позову до суду є помилковим, оскільки відсутні підстави виконання процедури, передбаченої абзацами 3 і 4 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" при зверненні прокурора з позовом як самостійного позивача.
Зважаючи на те, що в цих правовідносинах взагалі відсутній альтернативний позивач, непред`явлення прокурором позову в цьому випадку слугувало б демонстрацією відсутності у держави волі на захист інтересів, що стосуються правомірності зміни цільового призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка згідно статті 14 Конституції України є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
В свою чергу перешкоджання судом на звернення прокурора з позовом та розгляд заявлених вимог по суті спору обмежує доступ до правосуддя для реалізації в даному випадку керівником Ужгородської окружної прокуратури конституційної функції на захист інтересів держави у сфері земельних відносин, як єдиного можливого в цій справі самостійного позивача.
Доводи інших учасників справи
У липні 2022 року Ужгородська РДА надіслала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому вказує, що доводи касаційної скарги є безпідставними, а висновки суду апеляційної інстанції законними та обґрунтованими. Тому просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2022 року відстрочено Закарпатській обласній прокуратурі сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 8 408,00 грн до ухвалення судового рішення у справі.
Відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано з Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області цивільну справу.
Справа надійшла до Верховного Суду у грудні 2022 року.
У лютому 2023 року від Закарпатської обласної прокуратури надійшло платіжне доручення від 14 червня 2022 року № 570 про сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 8 408,00 грн.
Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2023 року справу призначено до судового розгляду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що 19 вересня 2007 року ОСОБА_1 видано державний акт про право власності на земельну ділянку серії ЯД № 534209, згідно якого він, на підставі договору міни № 1832 ВЕХ № 456408 від 23 серпня 2007 року, є власником земельної ділянки площею 5,2500 га, яка розташована на території Коритнянської сільської ради в урочищі "Фіяталош", з цільовим використанням для ведення особистого селянського господарства (т. 1 а. с. 38).
Відповідно до плану меж земельної ділянки, вказаній земельній ділянці був присвоєний кадастровий номер 2124883600:02:002:0066 (т. 1 а. с. 39).
29 лютого 2008 року ОСОБА_1 звернувся до голови Ужгородської РДА із заявою, у якій просив надати дозвіл на виготовлення проекту відведення зі зміною цільового використання власної земельної ділянки загальною площею 5,25 га, яка знаходиться в урочищі "Фіяталош". З них: 1,25 га - для комерційного використання (будівництва супермаркету будматеріалів), 4 га - для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (т. 1 а. с. 17).
Відповідно до протоколу засідання комісії щодо відбору і відведення земельних ділянок для державних та громадських потреб при Ужгородській райдержадміністрації від 03 березня 2008 року ОСОБА_1 надано дозвіл на зміну цільового призначення земельної ділянки площею 5,25 га (згідно державного акту на земельну ділянку серія ЯД 534209) із ведення особистого селянського господарства, з яких: 1,25 га під комерційну діяльність (будівництво супермаркету будматеріалів) та 4,0 га - під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, яка знаходиться в урочищі "Фіяталош" за межами населеного пункту Кінчеш на території Коритнянської сільської ради (т. 1 а. с. 18).
Розпорядженням голови Ужгородської РДА Колібаби А. В. "Про затвердження матеріалів детального обстеження ґрунтів земельної ділянки на території Коритнянської сільської ради" від 02 квітня 2008 року № 164 затверджено технічний звіт детального обстеження ґрунтів земельної ділянки площею 5,2500 га (ріллі), наміченої до відведення громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлових будинків господарських будівель та споруд, яка знаходиться в контурі 61, в урочищі "Фіяталош", за межами населеного пункту с. Кінчеш на території Коритнянської сільської ради (т. 1 а. с. 43).
Розпорядженням голови Ужгородської РДА Колібаби А. В. від 08 квітня 2008 року № 173 ОСОБА_1 надано дозвіл на складення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зміною їх цільового призначення (т. 1 а. с. 19).
Розпорядженням голови Ужгородської РДА Колібаби А. В. від 13 червня 2008 року № 297 затверджено громадянину ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зміною їх цільового призначення (т. 1 а. с.10).
Суди встановили, що земельна ділянка площею 4,00 га, знаходилася в урочищі "Фіяталош" за межами населеного пункту с. Кінчеш, на території Коритнянської сільської ради. Зміна цільового призначення земельної ділянки відбулася із земель сільськогосподарського призначення на землі житлової та громадської забудови.
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-0006958642021 земельна ділянка з кадастровим номером 2124883600:02:002:0101, яка розташована за адресою: Закарпатська обл., Ужгородський район, Коритнянська сільська рада, урочище "Фіяталош", площею 4 га належить до земель житлової та громадської забудови, цільове призначення - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), дата державної реєстрації земельної ділянки 20 червня 2008 року. Вказана земельна ділянка належить на праві приватної власності ОСОБА_1 . Документ, який є підставою для виникнення права - рішення органу виконавчої влади Ужгородська РДА від 13 червня 2008 року № 297. Документ, що посвідчує право - державний акт від 20 червня 2008 року ЯЕ 448346.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Частиною першою статті 400 ЦПК України встановлено, що, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Судове рішення суду апеляційної інстанції не відповідає вказаним вимогам закону.
Вивчивши матеріали цивільної справи, зміст оскаржуваного судового рішення, обговоривши доводи касаційної скарги, врахувавши аргументи, наведені у відзиві на касаційну скаргу, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтовував необхідність захисту інтересів держави тим, що спірні правовідносини стосуються зміни цільового призначення земельної ділянки, із власних земель сільськогосподарського призначення - для будівництва та обслуговування житлових будинків, з порушенням вимог чинного законодавства. Спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому випадку не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист прав власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. Ужгородська РДА, яка також уповноважена на захист інтересів держави як представник влади на місці, у даному випадку сама ж допустила порушення вимог земельного та містобудівного законодавства, а отже повинна виступати в спірних правовідносинах відповідачем у справі, що процесуально позбавляє її можливості звернутися до суду як позивач.
Прокурор зазначав, що спірна земельна ділянка розташована за межами населеного пункту с. Кінчеш.
Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Передумовою участі органів та осіб в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право представляти інтереси інших суб`єктів, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.