ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 липня 2023 року
м. Київ
справа № 480/2629/21
адміністративне провадження № К/990/13273/22, №К/990/17399/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
за участі:
секретаря судового засідання - Зайчишиної Т. В.,
представника відповідачів 1, 3 - Дикого О. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Сумської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування наказу та рішення, поновлення на посаді, стягнення компенсації за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021 (суддя - Бондар С. О.), додаткове рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 (суддя - Бондар С. О.) та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 (колегія суддів у складі: Кононенко З. О., Макаренко Я. М., Мінаєвої О. М.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У березні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1, Офіс Генерального прокурора), Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач-2, Кадрова комісія, Комісія), Сумської обласної прокуратури (далі - відповідач-3, Сумська обласна прокуратура), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Сумської обласної прокуратури від 12.03.2021 № 59к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області;
- визнати протиправним та скасувати рішення № 156 Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 11.01.2021 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області з 15.03.2021 або на рівнозначній аналогічній посаді в органах прокуратури;
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 компенсацію за вимушений прогул із розрахунку 921,72 грн за один день вимушеного прогулу по день ухвалення рішення суду.
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що вона успішно пройшла перші два етапи атестації, у зв`язку з чим її було допущено до співбесіди. 11.01.2021 Кадровою комісією за результатами проведення співбесіди прийнято рішення № 156 про неуспішне проходження прокурором атестації. На підставі рішення Кадрової комісії, Сумською обласною прокуратурою 12.03.2021 винесено наказ № 59к про звільнення її з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Позивачка вважає, що наказ про її звільнення з посади є протиправним, оскільки пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" передбачає звільнення у разі: ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Відсутність в оскаржуваному наказі конкретної підстави звільнення, поставило позивачку у стан правової невизначеності, адже зміст наказу не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення, при тому, що на час звільнення її з посади, в Сумській обласній прокуратурі, не відбувалося ліквідації, реорганізації, або скорочення кількості прокурорів. Позивачка зазначає, що фактичною підставою її звільнення з посади було рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації. На думку позивачки, вказане рішення є протиправним у зв`язку з тим, що з шести членів комісії 3 проголосували "за" неуспішне проходження атестації, а 3 - "проти", тобто рішення прийнято не більшістю голосів. У рішенні комісії вказано 2 випадки щодо невідповідності прокурора вимогам професійної етики та компетентності. Зокрема, у рішенні зазначено: " 19.09.2015, перебуваючи у приміщенні кафе "Голд" в м. Суми, прокурор ОСОБА_1 допустила порушення загальноприйнятих норм поведінки у громадському місці, через що виник конфлікт з помічником адміністратора кафе, для врегулювання якого прокурором були безпідставно викликані працівники патрульної поліції. Обставини конфлікту зафіксовані камерами відеоспостереження кафе. За фактом конфлікту проведено службову перевірку, якою встановлено, що прокурор ОСОБА_1 допустила порушення положень Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури. Кадрова комісія вважає, що такими діями прокурор ОСОБА_1 зухвало порушила основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинен керуватись прокурор поза службою, не дотрималась принципової морально-правової позиції у взаєминах з громадянами. Поза службою поводилась некоректно та не пристойно, чим припустилась недопустимої поведінки, що зашкодила репутації та авторитету прокуратури". Проте Кадровою комісією залишилось поза увагою, що відповідно до наказу від 26.10.2015 № 877 "Про застосування заходу морального впливу" прокурору ОСОБА_1 оголошено застереження про припинення неетичної поведінки та попереджено про застосування дисциплінарного стягнення у разі недотримання останньою принципів професійної етики та поведінки. Тобто, у позивачки по даному факту не було встановлено складу дисциплінарного проступку. Крім того, з моменту вказаної події минуло понад 5 років. В оскаржуваному рішенні також зазначено, що слідчим територіального управління ДБР проводиться досудове розслідування у трьох кримінальних провадженнях щодо незаконного поміщення ОСОБА_2 до психіатричного закладу службовими особами Сумської місцевої прокуратури, зокрема, ОСОБА_1, психіатрами Сумського обласного наркологічного диспансеру та службовими особам ГУНП у Сумській області. Слідчими ДБР у вказаному кримінальному проваджені 15.10.2020 прийнято рішення про його закриття на підставі частини першої статті 284 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України). Проте Кадровою комісією, з посиланням на частину третю статті 19, пункти 3 та 4 частини четвертої статті 19 Закону України "Про прокуратуру", статтю 7 КПК України, зазначено про порушення ОСОБА_1 основних принципів професійної етики прокурорів, зокрема: професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури. При цьому, комісією не взято до уваги, що 18.12.2019 по вказаним фактам постановлено рішення Третьою кадровою комісією з розгляду дисциплінарних скарг про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за скаргами ОСОБА_2 . Також, 23.08.2018 Апеляційним судом Сумської області ухвалено постанову по справі № 592/8457/18 про госпіталізацію ОСОБА_2 до психіатричного закладу у примусовому порядку, відповідно до якого рішення суду першої інстанції про госпіталізацію ОСОБА_2 залишено без змін. Колегія суддів апеляційної інстанції зокрема зазначила: "Посилання в апеляційній скарзі на нібито особисту зацікавленість в результаті розгляду даної справи прокурора Сумської місцевої прокуратури ОСОБА_1 та адвоката Юшкевич Є. Ю. не підтверджені належними, допустимими і достовірними доказами, відтак є припущеннями". Таким чином, наявність закритих кримінальних проваджень за заявами особи, яку було госпіталізовано до психіатричного закладу не свідчить про порушення ОСОБА_1 основних принципів професійної етики прокурорів, зокрема: професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури, а висновок комісії про вказане є безпідставним та нічним не підтвердженим. Крім того, в рішенні Кадрової комісії вказано про неодноразове позбавлення премії позивачки за результатами її роботи. Втім, комісією не враховано, що позивачка у період 2015 -2020 років тричі була позбавлена премії, в останнє - у 2015 році. Позбавлення премії не було пов`язане з вчиненням дисциплінарного проступку. В інших випадках, наказами керівника прокуратури про преміювання їй зменшувався розмір премії поряд з іншими працівниками. Комісією також не взято до уваги, що за період роботи 2015-2020 років позивачка не притягувалася до дисциплінарної відповідальності. На думку позивачки, зазначені Кадровою комісією випадки не свідчать про невідповідність прокурора вимогам професійної етики та компетентності.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з 04.10.2004 працювала в органах прокуратури на різних посадах, а з 14.12.2015 призначена на посаду прокурора Сумської місцевої прокуратури, що підтверджується копією трудової книжки серії НОМЕР_1 .
Позивачка успішно склала два етапи атестації, а саме: 21.10.2020 іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, отримавши 76 балів; 04.11.2020 іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, отримавши 102 бали.
За результатами проведеної співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора Четвертою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур 11.01.2021 прийнято рішення № 156 "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
На обґрунтування прийнятого рішення кадрова комісія зазначила:
"Щодо невідповідності прокурора вимогам професійної етики: …Встановлено, що 19 вересня 2015 року близько 00 год 00 хв, перебуваючи у приміщенні кафе "Голд" за адресою: м. Суми, вул. Іллінська, прокурор ОСОБА_1 допустила порушення загальноприйнятих норм поведінки у громадському місці, через що виник конфлікт з помічником адміністратора кафе, для врегулювання якого прокурором ОСОБА_1 були безпідставно викликані працівники патрульної поліції. Обставини конфлікту зафіксовані камерами відеоспостереження кафе "Голд". В подальшому відеозаписи перенесені на носій інформації - DVD диск.
За фактом конфлікту у кафе "Голд" (м. Суми, вул. Іллінська) було проведено службову перевірку, якою встановлено, що незважаючи на неоднаразові вказівки керівництва Генеральної прокуратури України та прокуратури області про необхідність неухильного дотримання вимог Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури (далі - Кодексу), затвердженого наказом Генерального прокурора України від 28.11.2012 № 123, прокурор ОСОБА_1 допустила порушення положень вказаного Кодексу.
Вимоги до позаслужбової поведінки прокурора визначені у розділі III Кодексу. Зокрема, ст. 21 цього Кодексу (недопущення поведінки, що може зашкодити репутації) встановлено, що прокурор діє на підставі закону неупереджено, незважаючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь-яких осіб, на свої ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання. Прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс.
Кадрова комісія вважає, що такими діями прокурор ОСОБА_1 зухвало порушила основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори поза службою, не дотрималась принципової морально-правової позиції у взаєминах з громадянами. Поза службою поводилась некоректно та не пристойно. При з`ясуванні обставин з персоналом закладу та представниками патрульної поліції використовувала свій службовий статус, з метою впливу на посадових осіб, чим припустилась недопустимої поведінки, що зашкодила репутації та авторитету прокуратури.
Щодо невідповідності прокурора вимогам професійної компетентності та професійної етики.
В ході проведення атестації встановлено, що за час роботи прокурором ОСОБА_1 до прокуратури Сумської області неодноразово надходили скарги від громадян про неналежне виконання нею службових обов`язків та порушення вимог професійної етики. За результатами перевірок вона попереджалась про необхідність суворого дотримання принципів прокурорської етики та поведінки, до неї застосовувались заходи впливу.
Відповідно до листа Сумської обласної прокуратури від 05.01.2021 № 07-12 вих -21, що надійшов на адресу Кадрової комісії, протягом 2015-2020 років у зв`язку з неналежним виконанням службових обов`язків та за порушення правил внутрішнього службового розпорядку до ОСОБА_1 застосовувалися заходи матеріального впливу у вигляді позбавлення премії наказами прокурора Сумської області: № 339к від 28.04.2015 (позбавлена премії на 100 %), № 386к від 22.05.2015 (позбавлена премії на 100 %), № 612к від 25.08.2015 (зменшено розмір премії на 30 %), № 727/1к від 24.09.2015 (зменшено розмір премії на 50%), № 780к від 20.11.2015 (позбавлена премії на 100 %), № 177к від 21.06.2017 (зменшено розмір премії на 50 %), № 212к від 27.08.2018 (зменшено розмір премії на 15 %), № 156к від 24.06.2019 (зменшено розмір премії на 30 %), № 174к від 22.07.2020 (зменшено розмір премії на 20%), № 396к від 25.09.2020 (зменшено розмір премії на 40 %).
Також кадровою комісією встановлено, що слідчими територіального управління ДБР, розташованого у м. Полтава, проводиться досудове розслідування у кримінальних провадженнях № 42018000000002022 від 17.08.2018, № 42020000000001985 від 19.10.2020, № 62020170000001600 від 21.10.2020 за фактами незаконного поміщення ОСОБА_2 до психіатричного закладу службовими особами Сумської місцевої прокуратури, зокрема ОСОБА_1, психіатрами Сумського обласного наркологічного диспансеру та службовими особами ГУНП у Сумській області, за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених ч. 1 ст. 151, ч. 2 ст. 364, ч. 2 ст. 365, ч. 1 ст. 256, ч. 2 ст. 151, ч. 1 ст. 126, ч. 1 ст. 127, ч. 2 ст. 314, ч. 2 ст. 162 КК України.
Відповідно до ч. 3 ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом.
Пунктами 3, 4 ч. 4 ст. 19 Закону України 1697-VII визначено, що прокурор зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 3 цього Закону діяльність прокуратури ґрунтується на засадах законності, справедливості, неупередженості та об`єктивності.
Відповідно до ст. 5 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів професійна діяльність прокурора має ґрунтуватися на неухильному дотриманні конституційних принципів верховенства права та законності.
Згідно зі ст. 7 КПК України зміст та форма кримінального провадження повинні відповідати загальним засадам кримінального провадження, до яких, зокрема, відносяться: верховенство права, законність, рівність перед законом і судом.
Враховуючи вищевикладене прокурором ОСОБА_1 порушено основні принципи професійної етики прокурорів, зокрема: професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури.
Така поведінка ОСОБА_1 як працівника прокуратури суперечить загальним принципам, встановленим для останніх. Крім того, вчинення подібних дій призводить до встановлення негативної суспільної думки населення щодо органів правопорядку, які, у відповідності до своїх службових обов`язків, повинні неупереджено дотримуватись законодавства України, в тому числі щодо морально-етичних принципів.
Загальні висновки Кадрової комісії:
З ухваленням нової редакції Закону України "Про прокуратуру" у 2014 році розпочався черговий етап реформування прокуратури. Закон України № 113-ІХ прийнято з метою внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури.
Основною метою закону є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності. Закон спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора в будь-якому органі прокуратури.
Згідно з п. 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-ІХ предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора.
Атестація за своїм змістом не є тотожною проведенню службового розслідування. Метою атестації є виявлення будь-яких ознак, що можуть свідчити про невідповідність професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора.
У зв`язку з викладеним, Кадрова комісія дійшла висновку, що прокурор Сумської місцевої прокуратури Сумської області ОСОБА_1 не пройшла атестацію".
Наказом керівника Сумської обласної прокуратури від 12.03.2021 № 59к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 15.03.2021.
Вважаючи рішення кадрової комісії та наказ керівника Сумської обласної прокуратури протиправними, позивачка звернулася до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Сумської обласної прокуратури від 12.03.2021 № 59к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області. Визнано протиправним та скасовано рішення № 156 Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 11.01.2021 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області. Стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 134 780,59 грн. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення позивачки на посаді та стягнення заробітної плати за один місяць в розмірі 22 085,90 грн. В задоволенні іншої частині позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення Кадрової комісії прийнято без належного обґрунтування, тобто без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, не розсудливо, без дотримання вимог щодо ясності, чіткості, доступності та зрозумілості прийнятого рішення. Оскільки, рішення Кадрової комісії слугувало підставою для прийняття наказу Сумською обласною прокуратурою від 12.03.2021 № 59к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області, то вказаний наказ також є протиправним. Також, суд першої інстанції дійшов висновку, про необхідність поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області та стягнення на її користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 17.03.2021 по 08.09.2021 (119 робочих днів) у загальній сумі 134 780,59 грн (1132,61грн х 119 робочих днів).
Додатковим рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 заяву представника позивача про стягнення судових витрат задоволено частково. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 4000,00 грн та судовий збір в розмірі 454,00 грн. Стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 4000,00 грн та судовий збір в розмірі 454,00 грн. У задоволенні іншої частини вимог заяви відмовлено.
Указане рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що при визначенні суми відшкодування суд має виходити з критерію реальності адвокатських витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерію розумності їхнього розміру, виходячи з конкретних обставин справи та фінансового стану обох сторін. Вирішуючи питання про визначення розміру витрат на правничу допомогу, які підлягають розподілу між сторонами, суд першої інстанції виходив з оцінки складності справи та обсягу наданих адвокатом послуг позивачу, часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (послуг). При цьому суд указав, що адвокатом не докладено надмірних та значних професійних зусиль та навичок для складання позовної заяви. Надання консультацій та узгодження правової позиції, опрацювання нормативно-правових актів в силу вимог Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не є окремим видом адвокатської діяльності, а є частиною підготовки позовної заяви та підготовки копій документів до позовної заяви відповідно до кількості сторін та подача позову до суду. Оскільки до такого виду адвокатської діяльності як складання позовної заяви віднесено надання консультацій та узгодження правової позиції, опрацювання нормативно-правових актів, суд не вбачав підстав для виділення їх в окремий вид послуг останніх. Щодо витрат на складання заяви про уточнення позовних вимог суд зазначив, що уточнена позовна заява це усунення недоліків позовної заяви, які допустив адвокат під час підготовки позову, а тому вказана робота адвоката не повинна оплачуватися за рахунок бюджетних асигнувань відповідача. Таким чином, оцінивши всі аспекти даної справи та дослідивши надані позивачем докази на підтвердження понесених витрат на правничу допомогу у загальному розмірі 10 000,00 грн, виходячи з критеріїв пропорційності, співмірності та реальності, суд першої інстанції дійшов висновку, що заявлена до стягнення сума не є співмірною зі складністю справи та з фактичним обсягом виконаних робіт, є завищеною та підлягає стягненню з відповідачів частково, по 4000,00 грн з кожного. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів необхідно стягнути судовий збір по 454,00 грн з кожного.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021 змінено, 4 абзац резолютивної частини доповнено словами "з 15.03.2021 року.". В іншій частині рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021 залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції змінюючи резолютивну частину рішення суду першої інстанції, а в решті залишаючи рішення без змін, погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спірне рішення Кадрової комісії прийнято без належного обґрунтування, тобто без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, не розсудливо, без дотримання вимог щодо ясності, чіткості, доступності та зрозумілості прийнятого рішення. Також суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки, рішення Кадрової комісії слугувало підставою для прийняття наказу Сумською обласною прокуратурою від 12.03.2021 № 59к про звільнення позивачки з посади прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області, то вказаний наказ також є протиправним.
Щодо поновлення позивачки на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області, суд апеляційної інстанції зазначив, що в цілому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області, проте помилково не указав дату, з якої позивачка підлягає поновленню, внаслідок чого, суд дійшов висновку, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021 підлягає зміні, шляхом доповнення 4 абзацу резолютивної частини словами "з 15.03.2021 року.". Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлено, що на користь ОСОБА_1 підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17.03.2021 по 08.09.2021 (119 робочих днів) у загальній сумі 134 780,59 грн (1132,61грн. х 119 робочих днів).
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 додаткове рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції залишаючи без змін додаткове рішення суду першої інстанції, беручи до уваги часткове задоволення позовних вимог, проаналізувавши зроблені представником позивача розрахунки, виходячи із загальних засад законодавства щодо справедливості, добросовісності та розумності, принципу співмірності, враховуючи критерій обґрунтованості та доцільності понесених позивачем витрат, погодився з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення вимоги щодо стягнення з відповідачів витрат на правову допомогу у розмірі 8000,00 грн, які, на переконання суду апеляційної інстанції, є достатніми та співмірними із часом витраченим адвокатом та обсягом наданих ним послуг. Крім того, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів необхідно стягнути судовий збір по 454,00 грн з кожного.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій Офіс Генерального прокурора та Сумська обласна прокуратура звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю. Також просять додаткове рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 та додаткову постанову від 03.02.2022 скасувати, ухвали нову про відмову у задоволенні заяви позивача щодо розподілу судових витрат відмовити повністю.
Підставою касаційного оскарження скаржники зазначають пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, указують на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 11, 12, 15, 17 Закону України від 19.09.2019 № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-IX) щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації та щодо вмотивованості та обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації; пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233 (далі - Порядок № 233) щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній етиці та доброчесності, професійній компетентності прокурора та щодо вмотивованості та обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації; пункту 8 розділу І, пунктів 15, 16 розділу IV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221) щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації.
Також скаржники указують на відсутність висновку Верховного Суду щодо несвоєчасного розгляду заяви про винесення додаткового рішення на підставі доказів поданих з порушенням порядку подання таких доказів, передбаченого частиною сьомою статті 139 КАС України та розгляду цього питання, передбаченого частиною четвертою статті 143 КАС України.
Крім того, зазначають про помилковість зауваження суду апеляційної інстанції про те, що нормативними актами не передбачено права кадрової комісії за результатами співбесіди приймати рішення про продовження співбесіди, оскільки Порядком № 221 визначено, що залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації. Так, скаржники зазначають, що відповідно до абзацу 2 пункту 18 Порядку № 233 тривалість співбесіди прокурора становить до 45 хвилин; за наявності об`єктивних причин, час, відведений на співбесіду, може бути збільшений за процедурним рішенням комісії. Тому члени кадрової комісії під час співбесіди ОСОБА_1 прийняли процедурне рішення про продовження співбесіди відповідно до абзацу 2 пункту 18 Порядку № 233.
Також скаржники вважають, що суд апеляційної інстанції помилково зазначив, що відносячи вказаний конфлікт в кафе " Голд" до однієї з підстав прийняття спірного рішення, кадрова комісія залишила поза увагою, що з моменту даної події минуло понад 5 років. Скаржники наголошують, що проходження атестації не є притягненням прокурора до будь-якого виду відповідальності. Будь-яких обмежень або вимог щодо періодів за який здійснюється перевірка фактів та відомостей щодо невідповідності прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності жодним нормативно- правовим актом не передбачено. Відомості щодо прокурорів, які проходили співбесіду збирались за весь період їх роботи в органах прокуратури.
Скаржники наполягають, що саме до повноважень кадрових комісій входить дослідження, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що в свою чергу і є дискреційними повноваженнями кадрових комісій.
На переконання скаржників, суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.
Також скаржники зазначають, що завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
Кадрова комісія, за твердженнями скаржників, в силу Закону не зобов`язана юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини у зв`язку з об`єктивними причинами наприклад, таємність обговорення членами кадрових комісій отриманої інформації, жодним чином автоматично не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованими та протиправними.
Крім того, на думку скаржників, оскільки звільнення позивача відбулося з дотриманням вимог законодавства, тому підстави для його поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відсутні.
Також скаржники вважають, що сума витрат на правничу допомогу у розмірі 8000,00 грн, зважаючи на категорію складності справи, відсутність детального опису наданих адвокатом послуг, не є співмірною та не відповідає принципу справедливості.
Крім того, на думку скаржників, судом першої інстанції допущені порушення норм процесуального права при винесенні додаткового рішення. Так, рішення Сумського окружного адміністративного суду справі № 480/2629/21 прийнято 08.09.2021. Заява про ухвалення додаткового рішення про стягнення витрат на професійну правничу допомогу була підписана представником позивача 10.09.2020. До закінчення судових дебатів у справі ОСОБА_1 заяви про вирішення питання про судові витрати після ухвалення рішення по суті позовних вимог з обґрунтуванням неможливості надання доказів підтвердження розміру понесених нею судових витрат не подавала, поважності таких причин не обґрунтувала. Таким чином, на думку скаржників, з порушенням вимог частини третьої статті 143 КАС України заява про стягнення витрат на професійну правничу допомогу була подана ОСОБА_1 не до закінчення судових дебатів у справі, а лише 10.09.2021, тобто через 2 дні після винесення рішення. Крім цього, судом першої інстанції, на його думку, порушено вимоги частини четвертої статті 143 КАС України, оскільки проведення судового засідання для вирішення питання про судові витрати відбулося пізніше п`ятнадцяти днів з дня ухвалення рішення по суті позовних вимог.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Рух касаційної скарги
31.05.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021, додаткове рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.05.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 480/2629/21.
Ухвалою Верховного Суду від 09.06.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021, додаткове рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022.
11.07.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021, додаткове рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.07.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 480/2629/21.
Ухвалою Верховного Суду від 14.07.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 08.09.2021, додаткове рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.09.2021 та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022.
Ухвалою Верховного Суду від 13.06.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у судовому засіданні на 27.06.2023 о 14 год 00 хв.
Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2023 справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні на 04.07.2023 о 14 год 00 хв, оскільки суддя Мартинюк Н. М. перебуватиме у відпустці з 26.06.2023 до 30.06.2023.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Відповідно до статті 222 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Частина третя статті 16 Закону № 1697-VII передбачає, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом № 113-IX, який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Згідно з пунктом 21 Закону № 113-IX у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Абзацами першим, другим, третім пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Пунктами 4-6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України". Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Абзацом першим пункту 7, пунктом 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Згідно з пунктами 11, 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.