ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 липня 2023 року
м. Київ
справа № 1740/2398/18
адміністративне провадження № К/9901/28536/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Служби автомобільних доріг у Рівненській області до Західного офісу Держаудитслужби треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Західметал", Дочірнє підприємство "Рівненський облавтодор" ПАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України", Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Служби автомобільних доріг у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (у складі головуючого судді Борискіна С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (у складі колегії: судді-доповідача - Гінди О.М., суддів: Большакової О.О., Ніколіна В.В.) у справі №1740/2398/18,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. Служба автомобільних доріг у Рівненській області (далі - позивач) звернулась до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 30.07.2018 №13-17-05-17/3319 "Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства" в частині підпунктів 1,2,3,8.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що за результатами проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача Західним офісом Держаудитслужби в Рівненській області складено акт ревізії, на підставі якого сформовано спірну вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. На переконання позивача, така вимога, в частині пунктів 1-3,8, є протиправною, оскільки не ґрунтується на фактах, а є лише припущеннями посадових осіб про порушення у фінансово-господарській діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській області та завдання ними матеріальних збитків державному та обласному бюджетам. Позивач вказував, що спірна вимога є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків; тобто, відповідач спонукає позивача визначити самостійно на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення порушень, що в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення ним чинного законодавства. Також позивач наголошував, що з огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона безумовно породжує правові наслідки для свого адресата, тому вона наділена рисами правового акта індивідуальної дії. По суті виявлених порушень позивач, зокрема, зазначав, що до функцій Служби автомобільних доріг перевірка господарської діяльності підрядної організації не належить. Вказував на протиправність проведення зустрічних звірок непідконтрольних відповідачу установ, які не мають відношення до бюджетних коштів, виділених на ремонт дороги. З урахуванням викладеного та з покликанням на постанову Верховного Суду від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, а також із зазначенням заперечень по суті кожного з виявлених порушень, що оспорюються, позивач просив позовні вимоги задовольнити.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.
4. Суди попередніх інстанцій зазначали, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
5. Суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
6. Суд першої та апеляційної інстанції зазначав, що оскаржувані пункти вимоги стосуються відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, які не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги і не є обов`язковими до виконання; тобто, останні не несуть юридичних наслідків для позивача, а тому, не порушують його прав та інтересів; з огляду на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною; у зв`язку з цим, звернення Служби автомобільних доріг у Рівненській області з позовом про визнання незаконною та скасування Вимоги є неналежним способом захисту порушеного права.
7. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що враховуючи, що перевірку обґрунтованості вимог контролюючого органу в будь-якому випадку має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у вимозі, то підстави для задоволення позовних вимог у даному випадку відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
7. Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями, Служба автомобільних доріг у Рівненській області звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у справі №1740/2398/18 і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
8. Підставою касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанції у даній справі скаржник зазначає пункт 1 частини 4 статті 328, а саме застосування норм права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі №815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року справі 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі №825/1481/16, від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17.
9. Позивач зазначає, що оскаржувана вимога не містить чітких, конкретних і зрозумілих вказівок на адресу скаржника та вважає, що судами попередніх інстанцій був порушений принцип "бути почутим".
10. Скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги безпосередні підстави звернення до суду та що саме спонукало позивача звернутись до суду за захистом своїх прав, в результаті чого послались на факти, які скаржник не оскаржував: можливість органу фінансового контролю видавати підконтрольній установі вимоги обов`язкові до виконання; виявлені в результаті ревізії збитки, відшкодовуються в судовому порядку за позовом Держаудитслужби.
11. Позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки змісту оскаржуваної вимоги, в результаті чого вказали, що пункти оскаржуваної вимоги стосуються відшкодування збитків, хоча, вимога не містить жодного обов`язку про їх відшкодування, оскільки відповідач лише відтворив висновки з акта ревізії.
12. Касатор вказує на помилковість посилань судів попередніх інстанцій на постанови Верховного Суду, предметом судового розгляду яких були інші правовідносини.
13. Скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій безпідставно звернено увагу на те, що виявлені органом фінансового контролю збитки можуть бути стягнені лише в ході відповідного судового процесу, а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги, адже це не спростовує того, що "законна вимога" контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми; саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
14. До Верховного Суду від Дочірнього підприємства "Рівненський облавтодор" ПАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому третя особа підтримує доводи касаційної скарги і просить їх задовольнити.
15. До Верховного Суду від Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить відмовити в задоволення касаційної скарги Служби автомобільних доріг у Рівненській області.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Касаційна скарга Служби автомобільних доріг у Рівненській області до Верховного Суду надійшла 30 жовтня 2020 року.
17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.10.2020 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.
18. Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Служби автомобільних доріг у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у справі №1740/2398/18.
19. Ухвалою Верховного Суду від 05.07.2023 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській області за період з 01.03.2015 по 28.02.2018, результати якої оформлені актом ревізії від 20.06.2018 № 13-17-05-06/19.
21. З огляду на виявлені в ході ревізії фінансові порушення, відповідач направив Службі автомобільних доріг у Рівненській області вимогу від 30.07.2018 № 13-17-05-17/3319 "Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства".
22. Зазначена Вимога містить виявлені ревізією порушення законодавства, зокрема:
1) в порушення п.6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, ТзОВ "Західметал"" в 2017 році включено до актів виконання робіт завищену вартість асфальтобетону, внаслідок включення до калькуляції по її виробництву витрат на перевезення щебеневої продукції, які фактично не підтверджені, чим завищено вартість виконаних робіт по об`єкту "Поточний середній ремонт автомобільної дороги Городище-Рівне-Староконстянтинів на ділянці км 82+600 км 86+500" на загальну суму 2666478,77 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт обласному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;
2) в порушення вимог п. 6.2.4 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, п. 5.23, п. 5.24, п. 5.25 СОУ 42.1-37641918-085:2012 "Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд", затверджених наказом Державного агентства автомобільних доріг України, від 02.10.2012 № 371 "ДП "Рівненський облавтодор" при обчисленні загальновиробничих, адміністративних витрат, а також прибутку безпідставно враховувались трудовитрати фізичних осіб, які виконували роботи з посипання дорожнього покриття протиожеледним матеріалом вручну на умовах цивільно-правових договорів, протягом періоду з 01.11.2016 по 28.02.2018, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 1 242 622,74 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;
3) в порушення п. 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 ПАТ "Рівнеавтошляхбуд" на стадії складання ціни пропозиції учасника торгів по закупівлі послуг з поточного середнього ремонту автомобільної дороги "Городище-Рівне-Старокостянтинів на ділянці км 194+000- км 201+000" та автомобільної дороги "Доманове-Ковель-Чернівці-Тереблече на ділянці км 194+000-км 199+000" при визначенні вартості асфальтобетонної суміші включено завищені витрати по її перевезенню. Завищення фактичних відстаней між асфальтно-бетонним заводом в с. Любомирка та об`єктами поточного ремонту відповідно на 13,8 км та 8,8 км призвело до завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт за 2017 рік на загальну суму 424 885,48 грн, зокрема, по договору від 12.04.2017 № 10 на 131 608,18 грн та по договору від 12.04.2017 №11 на 293277,30 грн;
8) в порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 прийняття та оплата Службою протягом періоду з 01.03.2015 по 28.02.2018 завищеної вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 4779771,22 грн призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 97393,13 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на суму 40835,16 грн. та обласному бюджету 56 557,97 грн.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
25. Згідно з частиною 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
26. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
27. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
29. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
30. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
31. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
32. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
33. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.