ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 липня 2023 року
м. Київ
справа № 240/2816/21
адміністративне провадження № К/9901/40534/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства "Буд-Маш" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.04.2021 (головуючий суддя: Липа В.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 (головуючий суддя: Кузьмишин В.М., судді: Сушко О.О. Сапальова Т.В.) у справі № 240/2816/21 за позовом Приватного підприємства "Буд-Маш" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2021 році Приватне підприємство "Буд-Маш" (далі - ПП "Буд-Маш" або позивач) звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області або відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в особі Міськрайонного управління у Житомирському районі та м. Житомирі щодо неврахування пункту 4 рішення Житомирської міської ради від 10.06.2015 № 931 при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 27 593 кв.м., кадастровий номер 1810136300:08:013:0047, яка розташована за адресою: м. Житомир, вулиця Покровська (Щорса), 48, а саме: незастосування при такому розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнта км2 з максимальним значенням 0,306;
зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в особі Міськрайонного управління у Житомирському районі та м. Житомирі здійснити та надати позивачу розрахунок нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 593 кв.м., кадастровий номер 810136300:08:013:0047, яка розташована за адресою: м.Житомир, вулиця Покровська (Щорса), 48 за 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 роки із застосуванням коефіцієнту Км2 з максимальним значенням 0,306, який передбачений пунктом 4 рішення Житомирської міської ради від 10.06.2015 № 931.
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 06.04.2021, яке залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.11.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визнаний новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПП "Буд-Маш" на підставі державного акту на право постійного користування землею має у користуванні земельну ділянку площею 2,7593 кв. м, кадастровий номер 1810136300:08:013:0047, яка розташована за адресою: 10003, м. Житомир, вулиця Покровська (Щорса), 48.
На звернення позивача відповідачем наданий витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 19.02.2016 № 1426/66-16, що знаходиться за адресою: 10003, місто Житомир, вул. Покровська (Щорса) 48, із застосуванням коефіцієнту Км2 у розмірі 2,623.
Вважаючи дії відповідача щодо застосування коефіцієнту Км2 із значенням 2,623 до земельної ділянки, при наданні витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку кадастровий номер 1810136300:08:013:0047, неправомірними та такими, що порушують права позивача, останній звернувся до суду з позовом.
ІV. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що звернувся до ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в особі Міськрайонного управління у Житомирському районі та м. Житомирі із заявою про надання витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Житомир, вулиця Покровська (Щорса) 48. Проте у наданому Витягу, при розрахунку нормативно-грошової вартості земельної ділянки, відповідачем застосовано значення коефіцієнту Км2 у розмірі 2,623.
Позивач, вважає протиправним неврахування відповідачем при формуванні витягу встановленого пунктом 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 обмеження щодо застосування коефіцієнта Км2 із значенням не більше 0,306, що призвело до значного завищення розміру нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Відповідач позов не визнав. Наголосив, що при розгляді звернення діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зазначив, що оскаржуючи дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки конкретного коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки, позивач фактично оскаржує зміст витягу, в той час як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами встановлено, що технічна документація по визначенню нормативної грошової оцінки земель м. Житомира Житомирської області, затверджена рішенням 47-ї сесії ЖМР 6-го скликання від 10.06.2015 №931, у відповідності з вимогами існуючої законодавчої та нормативно-методичної бази проведення робіт з грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, про що свідчить висновок Державної землевпорядної експертизи від 21.06.2013 №425-13.
На думку судів попередніх інстанцій, технічна документація з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, складена КП "Житомирський міський центр земельних відносин" відповідно до Галузевого стандарту СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 "Оцінка земель".
Суди, із покликанням на Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджені наказом Держкомзему від 24.06.2009 №335 та зареєстровані Українським науково-дослідним інститутом стандартизації, сертифікації та інформатики Держспоживстандарту України 10.09.2009 за №32595752/1927, наголосили, що розробником документації розраховувалось: значення середньої (базової) вартості земель міста: економіко - планувальне зонування території та визначення зональних коефіцієнтів Км2: визначення зон прояву локальних факторів та значень локальних коефіцієнтів КмЗ.
Так, саме розробник документації, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213 "Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів" та Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженої спільним наказом, Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української Академії аграрних наук від 27.01.2006 №18/15/21/11 робив розрахунки трьох груп ренто утворювальних факторів регіонального, зонального та локальною характеру (коефіцієнтів Км, Км2, КмЗ), які входять до складу коефіцієнту Км, який в свою чергу характеризує місце розташування земельної ділянки (Км).
Суди дійшли висновку, що ГУ Держгеокадастру у Житомирській області з 2016 року використовує в своїй роботі "Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Житомира", яка була затверджена рішенням 47-ї сесії Житомирської міської ради від 10.06.2015 №931, що є єдиним діючим документом, починаючи з 01.01.2016.
Водночас суди зазначили, що оскаржуючи дії відповідача щодо незастосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки конкретного коефіцієнту, позивач фактично оскаржує зміст витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, в той час як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача.
В цьому контексті суди наголосили, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не розраховується, а формується автоматично за даними Державного земельного кадастру про земельну ділянку та з використанням ГІС-технологій та електронних цифрових карт Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира на дату звернення. Втручання посадових осіб ГУ Держгеокадастру у Житомирській області у зміну будь-яких даних, які проставляються у витязі при формуванні останнього є технічно неможливим.
Відповідно до вказаного порядку і технічної документації, ПП "Буд-Маш" отримало витяг з Технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки.
Із посиланням на статтю 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" суди зазначили, що перевірка, аналіз та оцінка технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а саме витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, на предмет його відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам здійснюється під час державної експертизи землевпорядної документації, яка організовується і проводиться Держгеокадастром та територіальними органами Держгеокадастру в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
За висновком судів, законодавством встановлено форму здійснення контролю за достовірністю і правильністю відомостей, що викладені у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки і такий контроль здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації.
Така позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28.07.2020 у справі №817/1783/17, від 12.11.2018 у справі №814/789/17, від 27.11.2018 у справі №817/1819/17.
Також суди наголосили, що витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки у м. Житомира відділ формує з Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Житомира, яка була розроблена КП "Житомирський міський центр земельних відносин" та затверджена рішенням Житомирської міської ради від 10.06.2015 №931, відповідно до вимог Земельного кодексу України, Закону України "Про оцінку земель", Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації".
На думку судів попередніх інстанцій, позивач обрав неналежний спосіб захисту, оскільки він не згоден з розміром коефіцієнту, який характеризує місце розташування земельної ділянки (Км2), що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки земельної ділянки у витязі від 19.02.2016.
У зв`язку із цим, суди вважали, що належним способом захисту є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій відповідача щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.
В цьому контексті суди послалися на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17.
Також суди наголосили, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
З цього приводу суди покликались на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В касаційній скарзі позивач, із покликанням на статтю 144 Конституції України, статті 12, 18, 23 Закону України "Про оцінку земель", Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213 наголосив на порушені судами норм матеріального права.
На думку скаржника суди не застосували висновки Верховного Суду сформовані в постанові від 08.02.2021 у справі №806/1488/16.
Також скаржник стверджує, що рішенням Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м. Житомир" встановлено, що при розрахунку визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок в м. Житомирі обмежено застосування цього коефіцієнту Км2 максимальним значенням 0,306 (підпункт 4.1 пункту 4 цього рішення);
Скаржник наголошує, що пунктом 10 цього рішення зобов`язано Управління Держземагентства у Житомирському районі Житомирської області забезпечити оформлення та видачу заявникам відповідних витягів з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира; у відповідності з положеннями частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень
Скаржник стверджує, що на момент виникнення спірних правовідносин рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м. Житомир" незаконним або нечинним не визнавалось і не скасовано, було чинним та є нормативно-правовим актом локального характеру, який врегульовує правовідносини у сфері нормативної грошової оцінки земель у м. Житомирі, а отже, підлягає безумовному застосуванню відповідачем при оформленні витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що не було враховано судами попередніх інстанцій та призвело до ухвалення незаконних судових рішень.
Відповідач скористався правом на подання відзиву, у якому зазначив, що суди прийняли законне та обґрунтоване рішення із застосуванням висновків Верховного суду у подібних правовідносинах у справах №817/1783/17 (постанова від 28.07.2020), №817/1793/17 (постанова від 10.09.2020), №817/1814/17 (постанова від 17.10.2019).
Одночасно відповідач вважає хибними покликання скаржника на висновки Верховного Суду сформовані у постанові по справі № 806/1488/16, у зв`язку із відмінністю предмету спору та суб`єктного складу учасників. Також у справі №806/1488/16 відповідачем була інша юридична особа Управління Держгеокадастру у Житомирській області (код ЄДРПОУ 40004608), яка на цей час ліквідована.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 11.12.2003 № 1378-IV "Про оцінку земель" (далі - Закон № 1378-IV) визначає правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні та спрямований на регулювання відносин, пов`язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб`єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель.
За змістом статті 1 цього Закону нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Статтею 2 Закону № 1378-IV встановлено, що правове регулювання оцінки земель здійснюється відповідно до Конституції України, Земельного кодексу України, Закону України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні", цього Закону, законів України, інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до них.
Суб`єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які здійснюють управління у сфері оцінки земель, а також юридичні та фізичні особи, заінтересовані у проведенні оцінки земельних ділянок (абзаци перший, другий частини першої статті 6 Закону № 1378-IV).
Згідно із статтями 5, 13 зазначеного Закону, статті 201 Земельного Кодексу України обов`язкова нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Згідно із положеннями частини першої статті 12 Закону № 1378-IV нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання земле оціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання.
За нормами частини першої статті 15 Закону № 1378-IV підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
Статтею 20 цього Закону передбачено, що за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.
Частиною першою статті 23 Закону № 1378-IV визначено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.