ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 липня 2023 року
м. Київ
справа № 460/4102/20
адміністративне провадження № К/9901/21039/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Оласінвест"
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2021 (головуючий суддя Іщук Л.П., судді Обрізко І.М., Онишкевич Т.В.)
у справі №460/4102/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Оласінвест"
до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області
про визнання протиправним та скасування припису,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. 05.06.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю "ОЛАСІНВЕСТ" (далі - ТОВ "ОЛАСІНВЕСТ") звернулося в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (ГУ Держгеокадастру у Рівненській області), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 04.05.2020 № 137-ДК/69Пр/03/01-20.
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26.11.2020 позов задоволено.
2.1. Визнано протиправним та скасовано припис ГУ Держгеокадастру у Рівненській області від 04.05.2020 за реєстраційним №137-ДК/69Пр/03/01/-20.
2.2. Стягнуто на користь ТОВ "ОЛАСІНВЕСТ" за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держгеокадастру у Рівненській області судовий збір у розмірі 2102 грн.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2021 скасовано рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26.11.2020 у справі №460/4102/20 та прийнято постанову, якою у задоволенні позову ТОВ "ОЛАСІНВЕСТ" відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
4.1. Згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯЕ №217956 від 23.10.2007 громадянину ОСОБА_1 на праві приватної власності належала земельна ділянка, площею 5,54 га, розташована на території Великожитинської сільської ради Рівненського району Рівненської області, цільове призначення: для будівництва торгово-офісного центру комплексного обслуговування населення. Пізніше, вказана земельна ділянка, площею 5,54 га, була поділена на ряд земельних ділянок, однією з яких є земельна ділянка з кадастровим номером 5624681500:08:001:0061, площею 0,40 га, право власності на яку згодом було визнано за ОСОБА_2 згідно з ухвалою Рівненського районного суду від 10.07.2013 у справі № 570/2652/13-ц.
4.2. Згідно з договором купівлі-продажу земельної ділянки від 31.01.2018 ОСОБА_3 передала земельну ділянку, що розташована: Рівненська область, Рівненський район, Великожитинська с/р, площею 0,40 га, кадастровий номер 5624681500:08:001:0061, у власність ОСОБА_4, який у свою чергу 01.02.2018 вказану земельну ділянку передав як майновий внесок до статутного капіталу ТОВ "Оласінвест", що підтверджується протоколом загальних зборів учасників ТОВ "Оласінвест" від 01.02.2018. Державну реєстрацію права власності ТОВ "Оласінвест" на вказану земельну ділянку здійснено 06.02.2018 номер запису №24735588, що підтверджується копією витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 08.02.2018
4.3. 21.02.2020 ГУ Держгеокадастру у Рівненській області винесено наказ від 21.02.2020 №137-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель", яким доручено головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Костопільському, Рівненському районах та в м. Рівне Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Рівненській області Собораю В.М. у термін з 21.02.2020 по 05.03.2020 здійснити державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів під час використання земельної ділянки приватної форми власності, категорія земель - землі житлової та громадської забудови, кадастровий номер 5624681500:08:001:0061, площею 0,40 га, яка розташована на території Шпанівської сільської об`єднаної територіальної громади Рівненського району Рівненської області.
4.4. За результатами перевірки державним інспектором складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 04.03.2020 №137-ДК/125/АП/09/01/-20 щодо порушень вимог статті 168 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та акт обстеження земельної ділянки за №137-ДК/49/АО/10/01/-20 від 04.03.2020, за змістом яких встановлено, що у приватній власності ТОВ "Оласінвест" перебуває земельна ділянка площею 0,40 га кадастровий номер 5624681500:08:001:0061 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (для будівництва торгово-офісного центру комплексного обслуговування населення (державна реєстрація від 06.02.2018 №24735588) на території Великожитинської сільської ради Рівненського району (Шпанівська сільська об`єднана територіальна громада Рівненського району Рівненської області). На вказаній ділянці ТОВ "Оласінвест" здійснюється нове будівництво автозаправного комплексу з пунктом сервісного обслуговування водії та пасажирів, адміністративних приміщень та АГЗП на території Великожитинської сільської ради Рівненського району відповідно до дозволу на виконання будівельних робіт Державної архітектурної інспекції від 27.08.2019 №IV 113192391855.
4.5. У вказаних актах державним інспектором також зазначено, що відповідно до висновку ПП ПВЦ "Ленбуд-Вест" від 31.01.2007 №03/31/01-17, який міститься в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, встановлено, що ґрунти, наявні на вказаній земельній ділянці, кваліфікуються як родючі, придатні для цілей землювання і підлягають зняттю. Водночас, відповідно до висновку Рівненського районного відділу земельних ресурсів про погодження проекту від 20.08.2007 №0402/2813 визначено необхідність розроблення робочого проекту щодо зняття родючого шару ґрунту та поліпшення малопродуктивних угідь на території Рівненського району. В ході проведення обстеження, з виїздом на місце, встановлено, що на зазначеній земельній ділянці площею 0,40 га, кадастровий номер 5624681500:08:001:0061 під час будівництва автозаправного комплексу та АГЗП товариством здійснено діяльність, пов`язану з порушенням поверхневого шару ґрунту без наявності спеціального дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву, що свідчить про порушення ТОВ "Оласінвест" в особі директора ОСОБА_5, вимог частин 2, 3 статті 168 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), відповідальність за що передбачена пунктом "и" частини 1 статті 211 ЗК України та статті 53-3 КУпАП.
4.6. На виконання положень статті 53-3 КУпАП державним інспектором Собораєм В.М. 28.04.2020 складено протокол про адміністративне правопорушення за №137-ДК/0000134П/07/01/-20, за результатами розгляду якого 04.05.2020 винесено постанову №137-ДК/0000134По/08/01/-20 про накладення на громадянина ОСОБА_5 адміністративного стягнення.
4.7. 04.05.2020 державним інспектором також проведено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу та визначено заподіяну шкоду в розмірі 15076,20 грн.
4.8. Для усунення наслідків виявленого порушення державним інспектором 04.05.2020 видано припис №137-ДК/69Пр/03/01/-20, в якому позивачу поставлено вимогу: "Забезпечити використання існуючого ґрунтового покриву в межах земельної ділянки з кадастровим номером 5624681500:08:001:0061 у термін до 04.06.2020" та про виконання припису в термін до 04.06.2020 повідомити ГУ Держгеокадастру у Рівненській області.
4.9. Вважаючи припис відповідача протиправним, позивач звернувся з позовом до суду.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка площею 0,40 га кадастровий номер 5624681500:08:001:0061, яка перевірялася відповідачем, була частиною земельної ділянки 5,54 га, що належала ОСОБА_1, на площу з якої в 4,2695 га у встановленому законом порядку видано спеціальний Дозвіл №00060 на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту), а на решту площі в 1,1670 га, такий не вимагався, оскільки ґрунтовий покрив згідно з Держстандарту 17.5.3.05-84 непридатний для цілей землювання. Оскільки відповідач під час перевірки не встановив фактів наявності ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) та/або коли, ким і за наслідками чиєї діяльності відбулося його зняття та перенесення на земельній ділянці, що була об`єктом перевірки, суд дійшов висновку, що відповідач не довів вчинення позивачем порушення вимог частин 2, 3 статті 168 ЗК України.
6. Суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог з тих підстав, що позивачем не було доведено, що на належній позивачу земельній ділянці площею 0,40 га, кадастровий номер 5624681500:08:001:0061, знято та перенесено ґрунтовий покрив попереднім власником.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. ТОВ "Оласінвест" подало касаційну скаргу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2020, в якій просило його скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції обмежився у своїй оцінці лише твердженням відповідача, що саме позивачем було знято родючий шар ґрунту, проігнорувавши належні та допустимі докази. У зв`язку з цим вважає, що наявні підстави для касаційного оскарження відповідно до приписів пункту 4 частини 4 статті 328 КАС України.
7.2. Крім того, позивач зазначає про наявність обставин, передбачених пунктом 1 частини 4 статті 328 КАС України, оскільки судом апеляційної інстанції не було враховано висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносин. Зокрема, ТОВ "Оласінвест" посилається на постанову Верховного Суду від 17.09.2019 у справі №806/1723/18, за якою оформлення припису у вигляді загальних формулювань встановлених порушень норм законодавства без конкретного опису такого порушення та вимоги про усунення порушень норм законодавства без зазначення конкретних дій, які повинна вчиняти особа, є недопустимим. На цій підставі суб`єкт господарювання не погоджується із судом апеляційної інстанції, що нечіткість формулювання вимоги припису не є свідченням його протиправності, а є підставою для звернення до відповідача за роз`ясненням.
7.3. Також скаржником зазначається про необхідність формування правового висновку Верховного Суду щодо протиправності дій контролюючого органу у притягненні до відповідальності особи за відсутності належних доказів вчинення правопорушення.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2021 без змін, а касаційну скаргу без задоволення. Відповідач вважає рішення суду апеляційної інстанції законним та обґрунтованим.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Правовідносини, що стали підставою для звернення до суду, виникли у зв`язку із правомірністю винесення припису відповідача від 04.05.2020 № 137-ДК/69Пр/03/01-20. Надаючи оцінку цим правовідносинам у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів виходить з такого.
11. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV).
12. Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
13. Згідно зі статтею 5 Закону № 963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
14. Згідно із статтею 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою.
15. Згідно зі статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
16. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (пункт 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15).
17. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
18. Наведені норми права дають підстави для висновку, що Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення будівельних робіт.
19. Згідно зі статтею 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.