ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 липня 2023 року
м. Київ
справа №380/2160/20
адміністративне провадження № К/9901/38030/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №380/2160/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ГЕО-АДВАНС" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року (суд у складі головуючого судді Грень Н.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шевчук С. М., суддів Кухтея Р.В., Шинкар Т.І.) у справі №380/2160/20
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Гео-Адванс" (далі по тексту - позивач, ТОВ "Гео-Адванс") звернулось до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі по тексту - відповідач, Держгеонадра), в якій позивач просив суд:
- визнати рішення Держгеонадр про повернення заяв ТОВ "ГЕО-АДВАНС" від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) та від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19) з доданими документами щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області, без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, протиправним;
- зобов`язати Держгеонадра розглянути заяву ТОВ "ГЕО-АДВАНС" від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) в редакції заяви від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19) на видачу спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області без проведення аукціону, на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, у відповідності до законодавства, що діяло на момент звернення ТОВ "ГЕО -АДВАНС" із заявою від 04 грудня 2018 року №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18);
- зобов`язати Держгеонадра видати ТОВ "ГЕО-АДВАНС" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області згідно з поданою заявою від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) в редакції заяви від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19;
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов`язання Держгеонадра подати звіт про його виконання до Львівського окружного адміністративного суду у десятиденний строк з дня набрання чинності рішенням суду.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідач відмовив у видачі спеціального дозволу на користування надрами у не встановленому законодавством порядку, зокрема: порушено строк розгляду заяви; відмову оформлено листом, а не наказом, та не містить посилань на жодний пункт законодавства, згідно з яким здійснюється відмова; відповідач відмовляючи у видачі спеціального дозволу на користування надрами застосував редакцію підпункту 1 пункту 8 Порядку, яка діяла на момент надання ним відмови, а не на момент звернення позивача до Держгеонадр із заявою щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним рішення Держгеонадр про повернення заяв ТОВ "ГЕО-АДВАНС" від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) та від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19) з доданими документами щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області, без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615.
Зобов`язано Держгеонадра розглянути заяву ТОВ "ГЕО- АДВАНС" від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) в редакції заяви від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19) на видачу спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно- промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно- Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області без проведення аукціону, на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, у відповідності до законодавства, що діяло на момент звернення ТОВ "ГЕО-АДВАНС" із заявою від 04 грудня 2018 року №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18).
Зобов`язано Держгеонадра видати ТОВ "ГЕО-АДВАНС" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області згідно з поданою заявою від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) в редакції заяви від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19.
В задоволенні заяви про встановлення судового контролю за виконанням рішення суду шляхом зобов`язання відповідача подати звіт про його виконання відмовлено.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову суд першої інстанції виходив з того, що на дату звернення позивача із заявою №1 від 04.12.2018 року ТОВ "ГЕО-АДВАНС" проведено за власні кошти апробацію поточних і початкових перспективних ресурсів вільного газу прогнозного покладу Південно-Гаївської газоносної площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області. Як наслідок, вказані обставини є підставою для отримання позивачем спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) без проведення аукціону.
При цьому, суд врахував обставини щодо тривалого необґрунтованого зволікання відповідача у прийнятті рішення щодо видачі спеціального дозволу без проведення аукціону на отримання, якого позивач мав законні сподівання в силу законодавства, яке було чинним при первинному зверненні позивача.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року по справі №380/2160/20 в частині: визнання протиправним рішення Держгеонадр про повернення заяв ТОВ "ГЕО-АДВАНС" від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) та від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19) з доданими документами щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області, без проведення аукціону на підставі пп. 1 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615; зобов`язання Держгеонадр видати ТОВ "ГЕО-АДВАНС" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області згідно з поданою заявою від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) в редакції заяви від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19.
Ухвалено у вказаній частині нову постанову, якою:
- визнано протиправними дії Держгеонадр щодо повернення заяви ТОВ "ГЕО-АДВАНС" від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 № 23270/02/12-18) листом №18713/01/12-19 від 09.09.2019 та відмови ТОВ "ГЕО-АДВАНС" у видачі спеціального дозволу на користування надрами, відображеної у листі від 18.11.2019 №22907/01/12-19;
- у задоволенні позовної вимоги ТОВ "ГЕО-АДВАНС" про зобов`язання Держгеонадр видати ТОВ "ГЕО-АДВАНС" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням газу (промислова розробка) Південно-Гаївської площі, розташованої в Стрийському районі Львівської області згідно з поданою заявою від 04.12.2018 №1 (вхідний від 06.12.2018 №23270/02/12-18) в редакції заяви від 17.10.2019 №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31.10.2019 №21080/02/12-19 відмовлено. У решті рішення суду залишено без змін.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що відповідач жодного рішення (у порядку передбаченому пунктом 9 Положення №1174) не прийняв, а тому у суду першої інстанції були відсутні підстави для ухвалення судового рішення про визнання протиправними рішень відповідача, позаяк такі відсутні.
Як наслідок, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що мають місце протиправні дії Держгеонадра про повернення листами заяв ТОВ "ГЕО-АДВАНС", з доданими документами щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що розгляд перелічених заяв та документів позивача про отримання спеціального дозволу підлягав розгляду відповідно до положень Порядку №615 (в редакції, що діяла станом на час звернення позивача з первинною заявою - 06 грудня 2018 року), позаяк таке застосування відповідає законному сподіванню позивача щодо можливості реалізації ним гарантованого права, на реалізацію якого позивачем затрачені значні зусилля та фінансові ресурси. При цьому, зміна законодавства не може бути засобом для легалізації недобросовісних дій державного органу, які виразилися у надмірному та невиправданому зволіканні у розгляді заяв та документів позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Держгеонадра направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року у справі №380/2160/20, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Як на підставу касаційного оскарження Держгеонадра посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 31 березня 2021 року по справі №803/1541/16.
В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що для отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування руд літію без проведення аукціону заявник має пройти декілька етапів державної експертизи, серед яких апробація є лише початковим етапом, а затвердження підрахунку (оцінки) запасів корисних копалин у ДКЗ останнім.
5. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 жовтня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року №2030/0/78-21, у зв`язку з настанням обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відпусткою судді Стеценка С.Г., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 листопада 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів ОСОБА_1, Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 03 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Держгеонадр на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року по справі №380/2160/20.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року №926/0/78-23, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1, яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 липня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін
6. Верховний Суд ухвалою від 03 липня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 04 липня 2023 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Між позивачем та Держгеонадрами укладено договір купівлі-продажу права на користування узагальненою геологічною інформацією від 03 вересня 2018 року №102/11, а зокрема право на користування геологічним звітом про пошуки сейсморозвідувальних досліджень МСГТ на Східно-Гаївській площі Зовнішньої зони Предкарпатського прогину, ЗУГРЕ ДГП Укргеофізика 2008, інв. №61149, по Південно-Гаївській площі вуглеводнів (площа 5,51 км2), яка знаходиться в Стрийському районі Львівської області.
У подальшому, 06 вересня 2018 року між позивачем та ТОВ "ГАЛИЧ-ГЕОЛОГІЯ" укладено договір №02.09.2018 про надання послуги з геологічного, геофізичного та інших видів наукової розвідки.
Відповідно до п. 1.2 вказаного договору, ТОВ "ГАЛИЧ-ГЕОЛОГІЯ" проводить попередню геолого-економічну оцінку ділянки Південно-Гаївської площі Львівської області. Комплекс робіт, які входять до складу, встановлений у п. 1.2. даного договору, у тому числі до них входять: представлення матеріалів звіт: Початкова геолого-економічна оцінка запасів вуглеводнів Південно-Гаївської площі Львівської області у ДКЗ України для подальшої апробації ресурсів, робота з експертами.
Позивач звернувся до Держгеонадр із заявою від 04 грудня 2018 року №1 для отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) Південно-Гаївської площі, розташованої в межах Львівської області, відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку. Вказана заява надійшла відповідачу 06 грудня 2018 року.
Листом Держгеонадр від 09 вересня 2019 року №18713/01/12-19 ТОВ "ГЕО-АДВАНС" повернуто заяву №1 від 04 грудня 2018 року з пакетом документів, посилаючись на пункт 3 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами від 30 травня 2011 року №615, що на кожен вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.
17 жовтня 2019 ТОВ "ГЕО-АДВАНС" повторно звернувся до Держгеонадр із заявою №4/10 (вхідний Держгеонадр від 31 жовтня 2019 року №21080/02/12-19) для отримання спеціального дозволу на користування надрами.
До вказаної заяви позивачем додано наступні документи:
-заява на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону;
-пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства;
-каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка менш як 1 секунда) із зазначенням її площі;
-завірена ТОВ "ГЕО-АДВАНС" копія протоколу ДКЗ України №4603;
-графічні матеріали: а) оглядова карта (масштаб 1: 200 000); б) ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок (масштаб 1:100 000); в) оглядова геологічна карта з лініями проектних геологічних розрізів; г) геологічний розріз по лінії 1-І та геологічний розріз по лінії ІІ-ІІ.
-копія витягу є ЄДРЮО та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;
-ОВД повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля №201811192181 та скріншот.
Відповідач листом від 18 листопада 2019 року №22907/01/12-19 відмовив позивачу у видачі спеціального дозволу на користування надрами.
Підставою для відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами зазначено посилання на виключення з підпункту 1 пункту 8 Порядку такої підстави для видачі без аукціону спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, як апробація запасів корисних копалин.
Позивач вважаючи таку відмову протиправною, звернувся із цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.
Ключовим правовим питанням у справі є те, яка редакція Порядку №615 підлягає застосуванню до спірних правовідносин:
- та, що була чинною на час звернення позивача із заявою про видачу спеціального дозволу на користування надрами;
- та, що була чинною на час розгляду уповноваженим органом заяви особи про видачу спеціального дозволу на користування надрами і прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду такої заяви.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).
Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.
Згідно зі статтею 14 наведеного Кодексу України про надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Згідно зі статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.