ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 липня 2023 року
м. Київ
справа №360/2237/21
адміністративне провадження №К/990/12192/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державної служби геології та надр України до Науково-виробничого підприємства "Альба" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Луганського окружного адміністративного суду у складі судді Захарова О.В. від 05.09.2022 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В. від 28.02.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Державна служба геології та надр України наполягає на тому, що відповідачем не виконано вимоги особливих умов спеціального дозволу на користування надрами та Угоди про умови користування надрами, обов`язків надрокористувача, передбачених нормами статті 24 Кодексу України про надра, щодо надання звітності й ці порушення Підприємством не усунуті.
На переконання позивача ці обставини зумовлюють наявність підстав для припинення права відповідача на користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що невиконання відповідачем своїх обов`язків як надрокористувача обумовлено наявністю обставин непереборної сили, а підстави для припинення права користування надрами у цьому випадку в судовому порядку, за позицією судів, відсутні.
Колегія суддів вважає, що обставинами цієї справи підтверджуються підстави для припинення права Підприємства на користування надрами і таке право має бути припинено саме в судовому порядку, оскільки між сторонами справи наявний спір з цього питання.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
І.І Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року Державна служба геології та надр України (далі також Держгеонадра, позивач) звернулася з позовом до Науково-виробничого підприємства "Альба" (далі також НВП "Альба", Підприємство, відповідач), у якому просило припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 29.01.2014 №4492, наданого Науково-виробничому підприємству "Альба".
2. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що Підприємство не виконало вимоги пункту 5 Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами від 29.01.2014 №4492, пункту 7 Угоди про умови користування надрами від 29.01.2014 №4492 та обов`язків надрокористувача, передбачених нормами статті 24 Кодексу України про надра, а саме - не надали до ДНВП "Геоіфнорм України" щорічну статистичну звітність щодо балансу запасів корисних копалин за формою 5-гр за 2014-2020 роки і не усунули цих порушень.
3. Держгеонадра вважала, що такі обставини зумовлюють наявність передбачених законом правових підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання виданого відповідачу спеціального дозволу на користування надрами, а оскільки Підприємство своєї згоди на це не надало, то таке питання належить вирішувати у судовому порядку.
І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 05.09.2022, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023, у задоволені позову відмовлено повністю.
5. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що орган, який надав надра у користування, уповноважений припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.
6. Разом з тим, як зазначено в оскаржуваних судових рішеннях, позивачем не надано доказів надіслання до НВП "Альба" листа від 15.02.2021 №2333/01/07-20 із пропозицією у 15-денний строк проінформувати Держгеонадра про згоду/незгоду на припинення права користування надрами щодо спеціального дозволу на користування надрами від 29.01.2014 №4492.
7. Окрім цього, суди з`ясували, що невиконання (несвоєчасне виконання) відповідачем умов користування надрами, які передбачені дозволом від 29.01.2014 №4492 та Угодою про умови користування надрами, сталося за наявності обставин непереборної сили, що підтверджено належними доказами у справі.
8. При цьому суди попередніх інстанцій відзначили, що жодних обставин, які вказують на зловживання відповідачем наданого йому права користування надрами чи недбайливим ставленням до нього, під час розгляду справи не встановлено, у зв`язку з чим констатовано відсутність підстав для анулювання вказаного дозволу, визначених у статті 26 Кодексу України про надра.
І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Держгеонадра подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач - Науково-виробниче підприємство "Альба", ідентифікаційний код 32756806, зареєстроване як юридична особа, місце знаходження якої: 93302, Луганська область, Попаснянський район, місто Попасна, вулиця Шкільна, будинок 1-А, квартира 1.
11. Державна служба геології та надр України 29.01.2014 видала НВП "Альба" спеціальний дозвіл на користування надрами №4492 на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка аргілітів, затвердження корисних копалин ДКЗ України, місцезнаходження ділянки надр: Луганська область Попаснянський район.
12. Дослідженням спеціального дозволу на користування надрами встановлено, що однією з особливих умов цього дозволу є щорічна звітність НВП "Альба" перед Держгеонадра України про стан запасів корисних копалин за формою 5-гр.
13. Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 29.01.2014 №4492, укладена між Державною службою геології та надр України та НВП "Альба".
14. Згідно з пунктом 7.2 статті 7 Угоди надрокористувач зобов`язаний щороку подавати до Держгеонадра інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно з законодавством та надавати відповідні пояснення з питань, що входять до компетенції Держгеонадра.
15. НВП "Альба" звернулась до Держгеонадра з листом від 01.06.2020 №9, в якому висловило прохання вирішити питання щодо продовження дії спеціального дозволу на користування надрами.
16. До листа НВП "Альба" додало сертифікат №0900-20-0302 від 15.04.2020 про форс мажорні обставини (обставини непереборної сили), яким засвідчено форс мажорні обставини (обставини непереборної сили): збройний конфлікт або серйозна погроза такого конфлікту, включаючи але не обмежуючись ворожими атаками, блокадами; акти тероризму на території Попаснянського району Луганської області НВП "Альба" місцезнаходження: вул. Шкільна, буд. 1-А, кв. 1, місто Попасна, Луганська область, 93302, Україна, код ЄДРПОУЯПН: 32756806, щодо обов`язку (зобов`язання), а саме: геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, аргілітів Вікторівської ділянки (Луганська область, Попаснянський район, с. Комишуваха, на схід від с. Вікторівка - район бойових дій), на підставі Спеціального дозволу Державної служби геології та надр України на користування надрами №4492 від 29.01.2014, у тому числі: складання проектно-кошторисної документації попередньої та детальної розвідки; буріння пошукових свердловин: встановлення загальних закономірностей геологічної будови родовища, визначення перспектив ліцензійної площі, встановлення прогнозних ресурсів корисних копалин; буріння розвідувальних свердловин: оконтурення родовища, деталізація особливостей геологічної будови, вивчення якісних параметрів корисної копалини, обґрунтування підрахунку запасів; здійснення комплексу геологорозвідувальних робіт: геологічне обслуговування бурових робіт, відбір проб із керну свердловин, гаммакаротаж свердловин, гідрогеологічні дослідження; складання проекту дослідно-промислової розробки; дослідно-промислова розробка; проведення лабораторних робіт: проведення фізикомеханічних досліджень, визначення петрографічного і хімічного складу; проведення лабораторних і технологічних випробувань: проведення фізико-механічних досліджень кернових проб за повною і скороченою програмами, випробування сировини, хімічні і спекторальні аналізи, радіаційно-гігієнічна оцінка сировини; проведення камеральних робіт: складання геологічного звіту, підготовка матеріалів і складання ТЕО постійних кондицій; затвердження запасів корисної копалини у ДКЗ України.
17. Листом від 31.07.2020 №11464/01/07-20 Держгеонадра повідомило відповідача, що дію спеціального дозволу на користування надрами від 29.01.2014 №4492 продовжено на підставі Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції", відповідно до статті 5 якого ліцензії та документи дозвільного характеру, видані суб`єктам господарювання, які здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, строк дії яких закінчився у період її проведення, вважаються такими, що продовжили свою дію на період проведення антитерористичної операції.
18. Листом від 12.11.2020 №03/303-3563 ДНВП "Геоінформ України" повідомило Держгеонадра, що інформація від надрокористувачів, зокрема, й від НВП "Альба", щодо руху запасів форми 5-гр з дати отримання дозволу - не надходила.
19. 09.12.2020 Держгеонадра наказом №564 відповідно до пункту 21 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (в редакції згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124), у зв`язку з наявністю підстав для поновлення дії, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 04.12.2020 №13-РГ/2020) зупинила дію спеціальних дозволів на користування надрами та встановили строк для усунення порушень законодавства про надра згідно з переліком, наведеним у додатках до цього наказу, зокрема й НВП "Альба" зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами та встановлено 30 календарних днів для усунення порушень.
20. Листом від 14.12.2020 №18455/01/07-20 Держгеонадра повідомило відповідача про прийняття наказу від 09.12.2020 №564 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" та про необхідність надання до Держгеонадра інформацію на виконання зазначеного наказу у визначений у ньому строк.
21. Зазначений лист направлено на адресу відповідача рекомендованим листом з повідомленням, про що свідчить рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення з відміткою про отримання.
22. Поштове відправлення із листом від 12.12.2020 №18455/01/07-20, направлено на адресу відповідача, повернуто у зв`язку з неврученням адресату (за закінчення терміну зберігання).
23. Листом від 15.02.2021 №03/303-0606 ДНВП "Геоінформ України" надало Держгеонадрам інформацію щодо надрокористувачів власників спеціальних дозволів на користування надрами, звітів щодо руху запасів за формами 5-гр, 6-гр які не надали звітність за 2014 - 2020 роки, зокрема, й щодо НВП "Альба".
24. Листом від 15.02.2021 №2333/01/07-20 Держгеонадра повідомила відповідача, що у разі незгоди НВП "Альба" на припинення права користування надрами, таке право буде припинено в судовому порядку. Запропоновано в 15-денний строк проінформувати Держгеонадра про згоду/незгоду на припинення права користування надрами щодо спеціального дозволу на користування надрами від 29.01.2014 №4492.
25. Доказів надіслання НВП "Альба" листа від 15.02.2021 №2333/01/07-20 позивачем до суду не надано.
ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
26. Підставами касаційного оскарження Держгеонадра зазначає пункт 3 частини четвертої та підпункт "г" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
27. Скаржник вважає, що суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково, а також вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми статті 26 Кодексу України про надра щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами за наявності порушень законодавства у сфері надрокористування та наявності у надрокористувача сертифікату про форс-мажорні обставини.
28. У матеріалах касаційного провадження зазначена адреса місцезнаходження НВП "Альба": вул. Шкільна, 1А, кв. 1, м. Попасна, Попаснянський район, Луганська область, 93302. Інформація про інші засоби зв`язку у касаційного суду відсутня.
29. Водночас, згідно з розділом ІІ Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22.12.2022 №309, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23.12.2022 за №1668/39004, Попаснянська міська територіальна громада віднесена до територій України, які тимчасово окуповані Російською Федерацією (дата початку тимчасової окупації 07.05.2022)
30. Поштове відправлення, адресоване НВП "Альба", із вкладеною у нього копією ухвали Верховного Суду від 29.05.2023 про відкриття касаційного провадження у справі не прийнято для подальшого надсилання відділенням поштового зв`язку Київ - 29, про що працівниками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду складено акт від 01.06.2023 №109.
31. Відповідно до частини другої статті 12-1 Закону України від 15.04.2014 №1207-VII "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" учасники справи, остання відома адреса місця проживання (перебування) чи місцезнаходження яких знаходиться на тимчасово окупованій території і які не мають офіційної електронної адреси, повідомляються про ухвалення відповідного судового рішення шляхом розміщення інформації на офіційному веб-порталі судової влади з посиланням на веб-адресу такого судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень або шляхом розміщення тексту відповідного судового рішення на офіційному веб-порталі судової влади України, з урахуванням вимог, визначених Законом України "Про доступ до судових рішень", у разі обмеження доступу до Єдиного державного реєстру судових рішень.
З моменту розміщення такої інформації вважається, що особа отримала судове рішення.
32. Враховуючи вищевикладене та відповідно до зазначених положень законодавства НВП "Альба" повідомлено про постановлення Верховним Судом ухвали про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, шляхом розміщення 23.06.2023 тексту цього судового рішення на офіційному веб-порталі судової влади України за посиланням: https://supreme.court.gov.ua/supreme/pro_sud/dl-ark_rishenna/2023_06_23_360_2237_21.
33. Таким чином вважається, що з 23.06.2023 відповідач отримав вищезазначену ухвалу, у резолютивній частині якої встановлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу - десять днів з дня отримання копії цієї ухвали.
34. У встановлений Верховним Судом строк відзиву на касаційну каргу не надійшло, що, однак, згідно з частиною четвертою статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
35. Так, відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
36. Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.
37. За приписами статті 4 Кодексу України про надра такі є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
38. Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України (частина перша статті 11 Кодексу України про надра).
39. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, згідно з пунктом 1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
40. Одним із основних завдань цього органу є реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, про що вказано у підпункті 1 пункту 3 Положення про Державну службу геології та надр України.
41. Відповідно до підпунктів 9, 10 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
42. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
43. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
44. Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
45. Постановою Кабінету Міністрів України від 13.05.2011 №615 затверджений Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, положеннями пункту 10 якого передбачено, що невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
46. За змістом пункту 22 вищезгаданого Порядку, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
47. Підстави припинення права користування надрами визначенні статтею 26 Кодексу України про надра. Право користування надрами припиняється в разі:
1) якщо відпала потреба в користуванні надрами;
2) закінчення встановленого строку користування надрами;
3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано в користування;
4) користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;
5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;
6) якщо користувач без поважних причин протягом 2 років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;
7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої в користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, в разі незгоди користувачів - у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра самостійно припиняти право користування надрами.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
48. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.