ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 липня 2023 року
м. Київ
справа № 580/5749/21
адміністративне провадження № К/990/14000/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Рибачука А.І., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Управління містобудування, землевпорядкування, комунального майна та будівельного контролю Уманської міської ради до ОСОБА_1 про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Гайдаш В.А. від 07.11.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Коротких А.Ю., Сорочка Є.О., Чаку Є.В., від 23.02.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
У цій справі орган державного архітектурно - будівельного контролю стверджував про наявність передбачених абзацом сімнадцятим частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підстав для припинення права позивача на виконання будівельних робіт з огляду на невиконання ним вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Відповідач, заперечуючи обґрунтованість позовних вимог, вказував, що вищезазначеного припису ним отримано не було і це унеможливило його виконання, а також стверджував про те, що подання позову у цьому випадку є передчасним, оскільки, на його думку, норми абзацу сімнадцятого частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" як передумову для звернення до суду з позовом про припинення права позивача на виконання будівельних робіт передбачають встановлення факту систематичного (два і більше разів підряд) невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про обґрунтованість поданого у цій справі позову і наявність у позивача підстав для такого звернення до суду.
Верховний Суд погоджується з оцінкою судів попередніх інстанцій в частині визначення правових підстав для звернення до суду з цим позовом і вважає, що для ініціювання органом державного архітектурно - будівельного контролю припинення права на виконання будівельних робіт у судовому порядку достатньо встановити факт порушення, оформлення припису про його усунення та невиконання такого припису замовником.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
І.І Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року Управління містобудування, землевпорядкування, комунального майна та будівельного контролю Уманської міської ради (далі також Управління містобудування, позивач) звернулося до суду з позовом до ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1, відповідач), у якому просило припинити право на виконання підготовчих або будівельних робіт по
АДРЕСА_1 . В обґрунтуванні позовних вимог зазначалось, що відповідачем здійснюється будівництво магазину та перукарні по АДРЕСА_2 із недотриманням протипожежної відстані до сусіднього житлового будинку, яка на момент перевірки становить близько 3 метрів. Оскільки відповідачем не виконано вимоги припису посадових осіб Управління містобудування, землевпорядкування, комунального майна та будівельного контролю Уманської міської ради, тому у відповідності до положень статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" позивач просив суд припинити право на виконання підготовчих або будівельних робіт за вказаною адресою.
І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.02.2023, позов задоволено повністю, а саме - припинено право ОСОБА_1 на виконання підготовчих або будівельних робіт по АДРЕСА_2 (кадастровий номер 7110800000:03:003:0411).
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що оскільки ОСОБА_1 у встановлений органом державного архітектурно - будівельного контролю строк не усунуто порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, які зазначені у приписі, то за таких обставин наявні передбачені абзацом сімнадцятим частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" правові підстави для припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт по АДРЕСА_2 (кадастровий номер 7110800000:03:003:0411).
І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відділом архітектури, містобудування та кадастру Уманської міської ради згідно наказу від 06.10.2020 №252/15-14 надано відповідачу містобудівні умови та обмеження для будівництва магазину та перукарні по АДРЕСА_2 (кадастровий номер 7110800000:03:003:0411).
7. 09.04.2021 відділом архітектури, містобудування та кадастру Уманської міської ради проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил ОСОБА_1 при проведенні будівельних робіт по АДРЕСА_2 . Результати перевірки оформлені актом від 09.04.2021 №23.
8. Вищезазначеною перевіркою встановлено, що відповідачем здійснюється будівництво магазину та перукарні по АДРЕСА_2 із недотриманням протипожежної відстані до сусіднього житлового будинку, яка на момент перевірки становить близько 3 метрів, що є порушенням п. 15.2 "Планування та забудови територій ДБН Б.2.2-12:2019".
9. На підставі висновків перевірки відповідачем видано припис від 09.04.2021 №17 про зупинення будівельних робіт та припис від 09.04.2021 №18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, в яких зазначено про необхідність усунення виявлених порушень у термін до 09.06.2021.
10. 22.06.2021 позивачем з метою перевірки виконання вимог припису від 09.04.2021 №18 проведена позапланова перевірка ОСОБА_1, результати якої оформлені актом від 22.06.2021 року №24.
11. Вищезазначеною перевіркою встановлено, що відповідачем не усунуто порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, які зазначені у приписі від 09.04.2021 №18.
12. З метою припинення права на виконання незаконних підготовчих або будівельних робіт по АДРЕСА_2, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої та підпункт "г" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вважає, що суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
14. Також скаржник вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій абзацу сімнадцятого частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки право органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертатися до суду із даним позовом про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт виникло б в разі систематичного невиконання забудовником - ОСОБА_1 приписів, що не підтверджується обставинами у справі.
15. Скаржник наголошує, що не отримував припис №18 від 09.04.2021, на що суди попередньої інстанції не звернули уваги. А також наголошує, що належне вручення припису є обов`язковою передумовою для реалізації повноважень контролюючого органу на звернення до суду з цим позовом у зв`язку з невиконанням такого розпорядчого документа. Звертає увагу, що таких висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 31.01.2023 у справі №814/1328/16 та від 31.10.2022 у справі №640/10102/19.
ІV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
16. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі у тексті цієї постанови в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин), який також спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула до цього Закону).
17. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" правління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема, контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.
18. Частинами першою, другою статті 9 вищезазначеного Закону передбачено, що нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури, забезпечує розроблення, затвердження, перегляд, внесення змін і скасування державних будівельних норм.
19. За визначенням понять, наведених у абзаці другому частини першої статті 1 Закону України від 05.11.2009 №1704-VI "Про будівельні норми" будівельні норми - нормативний акт технічного характеру, що встановлює обов`язкові вимоги до об`єкта нормування у будівництві.
20. Згідно з частиною першою, абзацом другим частини другої статті 11 цього ж Закону застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудування. Будівельні норми, правила іноземних держав застосовуються в Україні відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Будівельні норми встановлюють обов`язкові вимоги до об`єкта нормування, що застосовуються при плануванні і забудові територій, проектуванні і будівництві.
21. Положеннями частин першої, другої, четвертої та п`ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку, зокрема: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
22. Право на виконання будівельних робіт регламентовано статтею 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до пункту 1 частини першої, частини другої якої замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України. Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
23. Частиною п`ятою цієї ж статті передбачено, що контроль за виконанням підготовчих та будівельних робіт здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю.
24. У відповідності з положеннями частин першої, сьомої, восьмої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
25. Право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути припинено відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про припинення права, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт;
2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
3) на підставі судового рішення, що набрало законної сили (частина сьома статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
26. Абзацом першим частини другої статті 39-1 вищевказаного Закону встановлено, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.
27. За змістом абзаців першого - третього, сімнадцятого частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
У разі систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об`єкта, будівельних норм і правил, а також в інших випадках, визначених цим Законом, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю звертається до суду із позовом про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт.
28. Підпунктом "а" пункту 3 частини третьої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.
29. За приписами абзацу п`ятого частини першої статті 8 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків.
30. Окрім цього, відповідно до частини сьомої статті 7 вищенаведеного Закону, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.І Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
31. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
32. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.