ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 липня 2023 року
м. Київ
справа № 540/86/20
адміністративне провадження № К/9901/17058/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Кравчука Володимира Миколайовича, Берназюка Яна Олександровича, Єзерова Альберта Анатолійовича,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року (суддя Варняк С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року (колегія у складі суддів Вербицької Н.В., Джабурії О.В., Кравченка К.В.)
у справі №540/86/20
за позовом ОСОБА_1
до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області,
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Укргенплан", Щасливцевська сільська рада
про визнання незаконним та скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. 13.01.2020 ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області, в якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області №413 від 30.09.2016 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве".
2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 30.01.2020 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 30.01.2020 змінено в частині підстав відмови в задоволенні позову.
4. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
5. Ухвалою від 13.08.2020 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
6. Відповідач клопотав про розгляд справи за його участі в режимі відеоконференції, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" від 30.09.2016 № 413 затверджено детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с.Щасливцеве (перша лінія забудови, на північ від бази відпочинку "Ярославна" ПАТ "Каховський завод електрозварювального устаткування"), площею 6,995 га для індивідуального дачного будівництва, розроблений ТОВ "Укргенплан".
8. 11.11.2019 ОСОБА_1 звернувся до голови Генічеської РДА Онищенко А.І. з інформаційним запитом, у якому просив надати:
- розпорядження голови Генічеської РДА "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Генічеська Гірка дачний масив "Ярославна";
- пояснювальну записку до проекту розпорядження Голови Генічеської РДА "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Генічеська Гірка дачний масив "Ярославна" згідно додатку 3 Типового регламенту, затвердженого постановою Кабміну України від 11.12.1999 № 2263;
- висновок юридичного відділу апарату проекту розпорядження голові Генічеської РДА "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Генічеська Гірка дачний масив "Ярославна" згідно додатку б Типового регламенту, затвердженого постановою Кабміну України від 11.12.1999 № 2263.
9. На інформаційний запит від 11.11.2019 ОСОБА_1 направлено копію розпорядження голови районної державної адміністрації від 30.09.2016 № 413 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве" та копію пояснювальної записка до проекту розпорядження голови районної державної адміністрації "Про затвердження детального плану - частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве".
10. Також повідомлено, що відповідно до пункту 41 постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.1999 № 2263 "Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації" та постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерства та інших органів виконавчої влади", відділ юридичний, мобілізаційної роботи та взаємодії з правоохоронними органами апарату районної державної адміністрації відповідно до покладених на нього завдань, зокрема проводить правову експертизу проектів розпоряджень голови місцевої держадміністрації, готує висновки правової експертизи у разі їх невідповідності актам законодавства та/або подає пропозиції щодо приведення таких проектів у відповідність з вимогами законодавства.
Відділом юридичної, мобілізаційної роботи та взаємодії з правоохоронними органами апарату районної державної адміністрації до проекту розпорядження голови районної державної адміністрації "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" висновок правової експертизи не готувався.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що схемою планування території курортно-рекреаційної зони Арабатської Стрілки (крім земель населених пунктів) частина території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с.Щасливцеве (на північ від бази відпочинку "Ярославна" ПАТ Каховський завод електрозварювального устаткування), площею 6,995 га передбачена під розміщення об`єктів рекреаційного призначення. Детальним планом території вона уточнена під індивідуальне дачне будівництво. Але згідно з відомостями публічної кадастрової карти України вся територія, на яку виготовлено детальний план території, знаходиться на відстані від 50 до 525 м від кромки Азовського моря в межах водоохоронної зони. Згідно з відомостями Державного водного кадастру ширина Арабатської стрілки в районі дачного масиву "Ярославна" між Азовським морем та затокою Сиваш складає менше 900 метрів, що суперечить нормам Земельного кодексу України та Водного кодексу України.
Порушення вимог земельного, водного законодавства може потягти за собою екологічні втрати та негативно вплинути на загальний екологічний стан прибережної захисної смуги, чим створити небезпеку щодо санітарного та епідемічного благополуччя всього регіону та держави, може привести до невідновлюваних втрат навколишнього середовища та природних ресурсів.
12. Відповідач заперечував проти позову. Розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 30.09.2016 № 413 не порушило прав позивача. Відсутність порушення прав у зв`язку із виданням оскаржуваного розпорядження не породжує для ОСОБА_1 права на звернення до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження голови Генічеської РДА, яке прийнято у спосіб, передбачений законом, та у межах наданих повноважень, не є управлінським рішенням суб`єкта владних повноважень, яким узгоджується детальний план з генеральним планом населеного пункту, а тому воно не порушує права, свободи та інтереси позивача.
14. Суд апеляційної інстанції не погодився з мотивами відмови в задоволенні позову. Суд зазначив, що позивач має на меті захистити межі прибережної захисної смуги, що може мати наслідки у вигляді погіршення екологічного стану навколишнього природного середовища та виникнення небезпеки для здоров`я людей, зокрема, і позивача. Тому суд першої інстанції необґрунтовано зазначив, що оскаржуване рішення не порушує права, свободи та інтереси позивача.
Однак позов не підлягає задоволенню, оскільки Генічеська РДА дотрималася порядку прийняття розпорядження №413 від 30.09.2016 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве".
Згідно з Генеральним планом Генічеського району Херсонської області з планами зонування території з розвитком рекреаційної зони (https://arabat-rada.gov.ua/wp-content/uploads/2020/02/%D0%A927.12.2019.jpg) перша лінія забудови, на північ від бази відпочинку "Ярославна" є землями рекреаційного призначення.
Крім того, віднесення земельної ділянки до земель рекреаційного призначення підтверджується і Схемою планування території чорного та Азовського морів, затвердженою рішенням Херсонської обласної ради від 03.03.2017 № 378 "Про затвердження Схеми планування території узбережжя Чорного та Азовського морів в межах Херсонської області".
Детальним планом лише уточнюється, що зазначені землі рекреаційного призначення відносяться до категорії земель для індивідуального дачного будівництва, що не суперечить приписам Земельного кодексу України. Враховуючи, що Генеральний план Генічеського району Херсонської області з планами зонування території з розвитком рекреаційної зони є чинним та оскаржуване розпорядження Генічеської РДА йому не суперечить, відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що оскаржувані судові рішення не відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 30.05.2018 у справі №469/1393/16-ц, у якій зазначено, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених ст. 88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон.
Оскаржуване розпорядження, яким уточнюється, що землі рекреаційного призначення відносяться до категорії земель для індивідуального дачного будівництва, суперечать вимогам ст.ст. 4, 88, 90 Водного кодексу України, ч.5 ст. 20, ч.3 ст. 52, ст.ст. 19, 52, 58, 60, 62 Земельного кодексу України.
Також позивач покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не оцінили наведені ним аргументи.
16. У відзиві третя особа ТОВ "Укргенплан" зазначає, що позивач не довів яким чином оскаржуване розпорядження порушує його права. Розпорядженням №413 затверджено детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве площею 6,995 га для індивідуального дачного будівництва. Частина території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с. Щасливцеве площею 6,995 га для індивідуального дачного будівництва знаходиться в межах водоохоронної зони вздовж Азовського моря на територіях вздовж Азовського моря на територіях Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області, меншої за два кілометри від урізу води, але за межами встановленої прибережної захисної смуги, інформація про яку внесена до державного земельного кадастру та відображена на публічній кадастровій карті.
17. Схемою планування території курортно-рекреаційної зони Арбатської Стрілки вказана частина території площею 6,995 га передбачена під розміщення об`єктів рекреаційного призначення. Детальним планом території вона уточнена під індивідуальне дачне будівництво.
18. Таким чином, на цей час розроблення схеми планування узбережжя Азовського моря в цій частині є предметом відання Кабінету Міністрів України та Херсонської обласної ради, які мають право на звернення до суду. Позивач відповідних повноважень не має.
19. Генічеська районна державна адміністрація у відзиві покликається на відсутність факту порушення оскаржуваним рішенням права позивача.
20. Щасливцевська сільська рада у відзиві зазначала про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, адже територія, на яку затверджено оскаржуваним розпорядження детальний план, не знаходиться у межах прибережних захисних смуг Азовського моря та річки Сиваш.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги та відзивів на неї та дійшов таких висновків.
(а) щодо права на звернення до суду
22. Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
23. Частиною 1 ст. 7 КАС України передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
24. Згідно із ст. 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
25. Екологічні інтереси населення можуть захищатися у судовому порядку на підставі ч. 7 ст. 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
26. .Орхуська конвенція ратифікована Законом України від 06.07.1999 №832-ХІV, тому її положення відповідно до ст. 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.
27. Пунктом 3 ст. 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.
28. Водночас відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні [(згідно із Настановами щодо впровадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік)]. Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.
29. Приписи нормативно-правових актів усіх рівнів щодо принципів, правил, вимог, обов`язків різноманітних суб`єктів, що стосуються утримання диких тварин, на усіх правових титулах (в усіх формах власності чи користування), в неволі чи в напіввільних умовах, є "національним законодавством, що стосується навколишнього середовища" у значенні пункту 3 статті 9 Орхуської конвенції. Порушення приписів цих нормативно-правових актів може бути предметом судового оскарження відповідно до статті 9 Орхуської конвенції.
30. З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.
31. У рішенні від 11.12.2018 у справі № 910/8122/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що положення Орхуської конвенції треба тлумачити так, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і шляхом участі представника громадськості, яким у цьому випадку є громадська організація.
32. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №826/3820/18, від 25.05.2022 у справі № 826/4181/17 та від 04.03.2023 у справі № 826/17687/16.
33. Відповідно до ст.10 Закону України від 25.06.1991 № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" екологічні права громадян забезпечуються: б) обов`язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об`єктів економіки; д) компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров`ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; е) невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
34. Звертаючись до суду з позовом, ОСОБА_1 має на меті захистити межі прибережної захисної смуги, що запобігти погіршенню екологічного стану навколишнього природного середовища та виникнення небезпеки для здоров`я людей, зокрема і позивача.
35. З урахуванням того, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції стосовно того, що ОСОБА_1 має право на звернення до суду з позовом за захистом своїх екологічних прав та інтересів, а тому відхиляє покликання третьої особи на відсутність такого права.