ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 червня 2023 року
м. Київ
справа № 640/11915/19
провадження № К/9901/17533/21, К/9901/17137/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України і Товариства з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2020 року (суддя Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року (головуючий суддя Ключкович В.Ю., судді Беспалов О.О., Грибан І.О.)
у справі № 640/11915/19
за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт"
до Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним і скасування припису та наказу.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2019 року Товариство з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, Державної служби геології та надр України (за текстом також Держгеонадра), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття припис Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України від 29 листопада 2018 року №108/2461-3;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 11 березня 2019 року №76 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів", яким внесено зміни до пункту 2 додатку до наказу Держгеонадра від 19 грудня 2016 року №489 в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 27 квітня 2001 року №2461.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2020 року, яке було залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково, внаслідок чого:
- визнано протиправним припис Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України від 29 листопада 2018 року №8108/2461-З в частині, яка стосується зобов`язання Товариства з обмеженою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" усунути порушення статті 24 Кодексу України про надра у зв`язку з невиконанням пункту угоди від 29 вересня 2016 року №2461 про умови користування надрами, а саме не проведенням повторної державної експертизи (через кожні п`ять років) та оцінки запасів Чапаєвського родовища цегельної сировини;
- визнано протиправним і скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 11 березня 2019 року №76 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів", яким внесено зміни до пункту 2 додатку до наказу Держгеонадра від 19 грудня 2016 року №489, в частині зазначення підстав для зупинення дії наданого Товариству з обмеженою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" спеціального дозволу на користування надрами від 27 квітня 2001 року №2461;
- у задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
3. Товариство з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" з вказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, і ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
4. Державна служба геології та надр також частково не погодилася з вказаними судовими рішеннями, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову Товариства з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" повністю.
5. Позивач подав відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України, в якому просить суд відмовити у задоволенні цієї касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" здійснює господарську діяльність, зокрема, із добування піску, гравію, глин і каоліну; виробництва інших основних неорганічних хімічних речовин; виробництва цегли, черепиці та інших будівельних виробів із випаленої глини.
7. Держгеонадра видало Товариству з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" спеціальний дозвіл на користування надрами від 27 квітня 2001 року №2461 з метою видобування корисних копалин: суглинки, вторинної каоліни, каолініті піски, терміном дії до 27 квітня 2031 року.
8. 29 вересня 2016 року між позивачем та Держгеонадра укладено угоду від №2461 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин (далі - Угода №2461), яка є додатком до спеціального дозволу на користування надрами.
9. Згідно з підпунктом 1.1 пункту 1 Угоди №2461 Держгеонадра надає надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, а надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією Угодою та нормами чинного законодавства.
10. 22 липня 2016 року Департаментом державного геологічного контролю Південного міжрегіонального відділу Держгеонадра проведено планову перевірку Товариства з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт", за результатами якої винесено припис №88/2461-3. Пунктом 2 припису назване підприємство у строк до 22 серпня 2016 року зобов`язано усунути порушення, яке полягає в не проведенні ним повторної державної експертизи (через кожні п`ять років) та оцінки запасів Чапаєвського родовища цегельної сировини, чим порушено вимоги пункту 25 постанови Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року №865 (далі - Положення №865).
11. Наказом Держгеонадра від 19 грудня 2016 року №489 зупинено дію наданого позивачу дозволу на користування надрами від 27 квітня 2001 року № 2461 у зв`язку із наявністю підстав для анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних договорів на користування надрами. Листом від 23 грудня2016 року №24063/13/14-16 повідомлено про надання йому 30 календарних днів для усунення порушень. Листом від 18 січня 2017 року №01/1-140 позивач повідомив Держгеонадра щодо усунення вказаних порушень. Наказом Держгеонадра від 01 лютого 2017 року №49 внесено зміни до наказу від 19 грудня 2016 року №489 в частині відтермінування дати зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами та листом від 24 лютого 2017 року №4318/13/14-17 повідомлено позивача про зупинення дії дозволу з 01 листопада 2017 року у разі ненадання інформації щодо проведення вищевказаної експертизи.
12. На підставі Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою та надр України на 2018 рік, затвердженого наказом Держгеонадра від 28 листопада 2017 року №523, та наказу Держгеонадра від 08 жовтня 2018 року №389 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у листопаді 2018 року", направлення Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного екологічного контролю Державної служби геології та надр України на проведення перевірки від 26 листопада 2018 року №108/2461-З у період з 26 листопада 2018 року по 29 листопада 2018 року посадовими особами Державної служби геології та надр України проведено планову перевірку позивача.
13. У наказі Держгеонадра від 08 жовтня 2018 року №389 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у листопаді 2018 року" предмет планової перевірки суб`єктів господарювання не вказано.
14. У повідомленні Держгеонадра про проведення перевірки від 11 жовтня 2018 року №20402/83/14-18, надісланому на адресу позивача, зазначено що предметом перевірки є перевірка дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування.
15. Позивач отримання повідомлення про проведення перевірки не заперечував, як і не заперечував вручення директору товариства направлення на проведення перевірки від 26 листопада 2018 року №108/2461-3.
16. За результатами перевірки Департаментом державного геологічного контролю Південного міжрегіонального відділу Держгеонадра складено акт від 29 листопада 2018 року №108/2461-3, в якому зафіксовано виявлені перевіркою порушення, а саме:
1) позивач не виконав пункт 2 припису від 22 липня 2016 року №88/2461-З та пункт Угоди №2461, а саме: не провів повторну державну експертизу (через кожні п`ять років) та оцінку запасів Чапаєвського родовища цегельної сировини, що є порушенням статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", статті 24 Кодексу України про надра;
2) позивач після зупинення дії дозволу не зупинив проведення на наданій ділянці надр роботи, передбачені спеціальним дозволом на користування надрами. На час перевірки згідно з наказом Держгеонадра від 19 грудня 2016 року №489 дію спеціального дозволу призупинено. В період з 01 січня 2018 року по 28 листопада 2018 року відповідно до маркшейдерської документації, а саме: журналу обліку руху запасів корисних копалин видобуто 15,5 тис.м3 корисних копалин, що є порушенням Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615);
3) позивач не виконав пункт Угоди №2461, а саме: не зупинив проведення на наданій ділянці надр роботи, передбачені спеціальним дозволом на користування надрами після зупинення дії дозволу. У період з 01 січня 2018 року по 28 листопада 2018 року відповідно до маркшейдерської документації, а саме: журналу обліку руху запасів корисних копалин видобуто 15,5 тис.м3 корисних копалин, що є порушенням статті 24 Кодексу України про надра.
17. Заперечення позивача від 03 грудня 2018 року №05/2819 до акту перевірки Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра, в якому позивач висловив свою незгоду з висновками щодо суті виявлених порушень, до уваги не взяті.
18. З огляду на виявлені порушення Південний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра виніс припис від 29 листопада 2018 року №108/2461-З про зобов`язання позивача у строк до 31 грудня 2018 року усунути виявлені порушення шляхом надання до Держгеонадра документів та матеріалів, що підтверджують факт усунення порушень.
19. Наказом Держгеонадра від 11 березня 2019 року №76 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" внесено зміни до пункту 2 додатку до наказу Держгеонадра від 19 грудня 2016 року №489 в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 27 квітня 2001 року №2461. Зокрема, зазначено про порушення статті 24 Кодексу України про надра; пункту 25 Положення №865; абзац третій статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що відповідно до підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615, є підставою для зупинення спеціального дозволу на користування надрами. Разом з тим позивачу надано 30 календарних днів для усунення порушень.
20. Не погоджуючись із вищевказаними приписом та наказом, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. Відмовляючи частково у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновків, що:
21.1. обставини щодо правомірності припису Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра від 22 липня 2016 року №88/2461-З, а отже й пункту 2 цього припису, встановлені рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 червня 2019 року у справі №826/1503/17, яке набрало законної сили, не підлягають доказуванню в межах цієї адміністративної справи, отже, вимога Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра про зобов`язання позивача виконати пункт 2 припису від 22 липня 2016 року №88/2461-З, зазначена в пункті 1 оскаржуваного припису від 29 листопада 2018 року №108/2461-З, є обґрунтованою, тому в цій частині підстави для задоволення вимоги позивача про визнання оскаржуваного припису протиправним і його скасування відсутні;
21.2. оскільки Угоду №2461 укладено 29 вересня 2016 року, то саме з цієї дати у позивача виник обов`язок щодо проведення експертизи. Однак, станом на час проведення перевірки позивача у період з 26 листопада 2018 року по 29 листопада 2018 року підстави для виконання цього обов`язку і проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовища корисних копалин були відсутні, оскільки з дня експлуатації ділянки надр відповідно до вимог цієї Угоди не сплинуло п`ять років. Таким чином, позивачем не порушувалися умови Угоди №2461 щодо проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовища корисних копалин через кожні п`ять років, що в свою чергу свідчить про відсутність з його боку порушень статті 24 Кодексу України про надра;
21.3. позивачем порушено вимоги пункту 22 Порядку №615 та підпункту 5.5 пункту 5 Угоди №2461, а, отже, й вимоги статті 24 Кодексу України про надра, тому позивача правомірно зобов`язано усунути ці порушення, таким чином, підстави для задоволення вимоги позивача про визнання протиправним і його скасування оскаржуваного припису у вищевказаній частині відсутні. Надані позивачем пояснення стосовно неможливості виконати вимоги припису щодо зупинення робіт, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами, на наданій ділянці надр після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з тим, що факт порушення - видобування корисних копалин уже відбувся, в цьому випадку не свідчить про протиправність такої вимоги, оскільки ця вимога спрямована на майбутнє;
21.4. суди зазначили, що не можна вважати обґрунтованим видання Держгеонадра оскаржуваного наказу від 11 березня 2019 року №76 про внесення змін до наказу від 19 грудня 2016 року №489 щодо зміни підстав зупинення наданого позивачу спеціального дозволу на користування надрами з огляду на порушення, які виявлені перевіркою через 2 роки після прийняття наказу про зупинення цього дозволу.
21.5. Акт перевірки позивача від 29 листопада 2018 року №108/2461-3, в якому зафіксовано виявлені перевіркою порушення, що стали підставою для винесення оскаржуваного припису і прийняття оскаржуваного наказу, складений за формою, затвердженою наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 28 березня 2013 року №133, оскільки станом на час проведення планової перевірки позивача у листопаді 2018 року уніфікованої форми акта не було. Зважаючи на це, суди вважали, що з метою забезпечення безперервності виконання функцій щодо державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною Держгеонадра та її територіальні органи до затвердження уніфікованої форми актів правомірно використовували для оформлення результатів планових перевірок форму акта, затверджену наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28 березня 2013 року №133.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
22. Позивач на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, помилкове встановлення істотних обставин справи. Судом апеляційної інстанції не враховано та не застосовано висновки Верховного Суду викладені у постановах від 29 квітня 2020 року у справі № 806/648/17, від 22 квітня 2019 року у справі 820/601/17, від 21 серпня 2018 року у справі №807/1332/17, відповідно до яких оскільки положення пункту 25 Положення №865 були нечинними протягом певного періоду, то фактично відсутні підстави вважати, що у позивача існувала необхідність проведення повторної державної експертизи та, відсутні підстави для встановлення позивачу терміну для усунення порушень законодавства про надра. Отже, пункт 25 Положення № 865 на момент проведення перевірки як у 2016 році, так і в 2018 році не містив обов`язку для позивача проведення повторної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
23. Товариство з додатковою відповідальністю "Пологівський хімічний завод "Коагулянт" у своїй касаційній скарзі вважає, що, посилаючись виключно на преюдиційні обставини судом апеляційної інстанції здійснено формальний розгляд справи та не надано оцінку наявним матеріалам справи та доводам позивача, яким надавались докази на спростування преюдиційних обставин та такі доводи визнавались Держгеонадра і неодноразово підтверджувались. Обставини щодо повідомлення чи винесення наказу про зупинення дії спеціального дозволу та отримання позивачем цих документів не з`ясовувались.
24. Також позивач наголошує, що захід державного нагляду (контролю), який був проведений відповідачем-1, відбувався за відсутності уніфікованої форми акта перевірки. З посиланням на практику Верховного Суду, викладену, зокрема, у постановах від 05 лютого 2019 року у справі №821/1157/16, від 04 лютого 2019 року у справі № 807/242/14, вважає, що порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
25. Держгеонадра у касаційній скарзі наголошує на правомірності вимоги, як уповноваженого органу держави, який здійснює захист права власності від імені українського народу щодо проведення повторної експертизи запасів корисних копалин з метою об`єктивної оцінки мінерально-сировинної бази, забезпечення достовірності оцінених запасів корисних копалин відповідності їх якісних показників запланованим напрямам використання, створення умов для найповнішого, економічно раціонального й комплексного використання запасів родовищ корисних копалин з дотриманням вимог щодо охорони надр та навколишнього природного середовища тобто в межах здійснення права власності та з урахуванням необхідності періодичного аналізу результатів кожної стадії геологічного та техніко-економічного вивчення ресурсів корисних копалин ділянки надр (п. 2 Класифікації), тобто здійснення обліку та визначення ефективності використання корисних копалин в інтересах суспільства, у зв`язку із чим позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
26. Також Держгеонадра стверджує, що нею було дотримано всіх вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" із оформлення направлення на проведення планової перевірки позивача.
27. У відзиві на касаційну скаргу Держгеонадр позивач зазначає про необґрунтованість скарги, а також наголошує на відсутності у товариства обов`язку проводити відповідну експертизу.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
29. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Частина 1 статті. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
31. За змістом частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2)забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3)забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
32. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України. Згідно із пунктами 1, 7 цього Положення Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується на реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Держгеонадра України, який здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
33. Згідно із пунктом 1 Порядку № 615 регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.