ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 червня 2023 року
м. Київ
справа №160/23622/21
адміністративне провадження № К/990/27546/22 ; К/990/28499/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін як суд касаційної інстанції
касаційні скарги Дніпропетровської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2022 року (головуючий суддя - Златін С.В.)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року (головуючий суддя - Юрко І.В., судді: Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.)
у справі №160/23622/21
за позовом ОСОБА_1
до Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)
про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку та зобов`язання вчинити певні дії,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка; ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - відповідач 1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 2), П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач 3), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) оформлене питанням 52 протоколу засідання цієї комісії №7 від 26 серпня 2021 року, яким їй відмовлено у включенні до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії №266 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3480к від 03 листопада 2021 року про звільнення її з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області та органів прокуратури з 03 листопада 2021 року;
- зобов`язати Дніпропетровську обласну прокуратуру поновити її на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області та в органах прокуратури з 04 листопада 2021 року, а у разі відсутності такої посади на дату поновлення зобов`язати поновити на посаді, що за своїми обов`язками та характеристиками є рівнозначною до посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 04 листопада 2021 року по день постановлення судового рішення;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора в особі відповідної кадрової комісії з атестації прокурорів призначити їй новий час (дату) повторного проходження етапу атестації у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на її користь недоплачену заробітну плату за період часу з 15 березня 2021 року по 04 листопада 2021 року відповідно до наданого до позову розрахунку середньоденної заробітної плати.
Позивачка указує, що вона успішно пройшла перший етап атестації та допущена до другого етапу - анонімне тестування на загальні здібності та навички.
Одразу після проведення другого етапу тестування позивачкою подано до Другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), тобто уповноваженої комісії, яка проводила іспит, заяву про некоректне функціонування програмного забезпечення на комп`ютері.
18 листопада 2020 року позивачка отримала на електронну адресу лист від Другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), згідно з яким заяву позивачки задоволено та призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності на навички.
Однак 13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято оскаржуване рішення про неуспішне проходження позивачкою атестації".
На думку позивачки, П`ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) не мала законних підстав, як неповноважний суб`єкт владних повноважень, брати до розгляду матеріали атестації позивачки і приймати по ним конкретне рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Також позивачка зазначає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим, немотивованим, ухвалене з порушенням права прокурора на участь у процесі прийняття рішення, принципу своєчасності та з порушенням розумних строків.
На підставі наведеного позивачка просить визнати протиправними та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 266 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" та наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3480к від 03 листопада 2021 року про звільнення останньої.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року, позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 266 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнано протиправним та скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 3480к від 03 листопада 2021 року, яким позивача було звільнено з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (пункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури") з 03 листопада 2021 року;
- поновлено позивача на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області та в органах прокуратури з 04 листопада 2021 року;
- стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 04 листопада 2021 року по 27 травня 2022 року у розмірі 27 662,21 грн (сума вказана без урахування податків та зборів);
- в іншій частині заявлених позовних вимог - відмовлено.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 266 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації" прийнято без урахування всіх обставин у справі, а саме: без прийняття до уваги рішення Другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яке оформлено протоколом № 13 від 17 листопада 2020 року про нову дату складання іспиту у формі анонімного письмового тестування на загальні здібності на навички для позивача.
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необхідність визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 266 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
Також, судами попередніх інстанцій скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 3480к від 23 листопада 2021 року, оскільки він пов`язаний виключно з висновками П`ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1, та поновлено позивачку на посаді, яку вона займала до звільнення.
Суди стягнули на користь позивачки середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 27 662,21 грн (343,63 грн (середньоденний заробіток) Х 80,5 (робочих днів вимушеного прогулу), керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати.
Також судами відмовлено у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Офісу Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, оскільки є чинним та нескасованим рішення Другої кадрової комісії №13 від 17 листопада 2020 року, яким заяву позивача задоволено та призначено нову дату складання цього іспиту.
Водночас судом відмовлено в задоволені позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення П`ятнадцятої кадрової комісії, оформлене питанням 52 протоколу засідання комісії №7 від 26 серпня 2021 року, яким відмовлено у включенні до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1, оскільки таке не породжує для позивачки правових наслідків.
В задоволенні позовної вимоги щодо стягнення з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивачки недоплачену заробітну плату за період з 15 березня 2021 року по 04 листопада 2021 року судом відмовлено, з огляду на встановлення правомірної та в повному обсязі виплати позивачці заробітної плати відповідно до чинних правових норм.
3. Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Дніпропетровська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржники зазначають про неправильне застосування судом норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах:
- п. 9 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у взаємозв`язку з п. 7 розд. І, п. 2 розд. V цього Порядку;
- п. 16 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу);
- п. 17 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача;
- п. 7 розд. І Порядку 221 (в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного із її етапів, а також застосування п. 7 розділу І Порядку №221 про можливість призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
Позивачка та П`ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), отримавши, відповідно, 01 листопада 2022 року та 04 листопада 2022 року ухвали про відкриття касаційного провадження та копії касаційних скарг, відзиви на касаційні скарги не подали, що не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 01 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 01 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 28 червня 2023 року призначено розгляд даної справи у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін на 29 червня 2023 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, ОСОБА_1 з 2008 року працювала в органах прокуратури України.
Зокрема, з 15 грудня 2015 року працювала на посаді прокурора Криворізької місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області.
Відповідно до положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації (надалі Порядок № 221), затвердженого наказом Генерального прокурора України № 221 від 03 жовтня 2019 року.
Позивачем подано заяву Генеральному прокурору України про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію на підставі вказаного вище Порядку.
У подальшому позивач успішно пройшов І етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, та був допущений до наступного етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
05 листопада 2020 року ОСОБА_1 склала іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого набрала 92 бали.
09 листопада 2020 року, 10 листопада 2020 року, 13 листопада 2020 року позивачка звернулася до Другої кадрової комісії з заявами, у яких повідомила, що під час проходження тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки її комп`ютер некоректно працював. Також позивачка вказала про погане самопочуття та просила надати можливість повторно пройти тестування на загальні здібності та навички .
Своїм протокольним рішенням (протокол № 13 від 17 листопада 2020 року) зазначена кадрова комісія заяву позивача задовольнила та вирішила призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички для ОСОБА_1, оскільки вказані причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат тестування.
16 липня 2021 року Наказом №236 Генерального прокурора визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №№422-425 про створення кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - Першої, Другої, Третьої та Четвертої комісій.
22 липня 2021 року наказом Генерального прокурора №239 створено П`ятнадцяту кадрову комісію з метою забезпечення атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
26 серпня 2021 року (протокол №7) П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) вирішено не включати ОСОБА_1 до графіку складання іспиту на загальні здібності і навички, оскільки позивачка завершила тестування і від неї не надходило скарг, актів про дострокове завершення тестування не складалося, а сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження тестування не є доказом їх наявності.
13 вересня 2021 року вказаною кадровою комісією винесено рішення № 266 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1, відповідно до якого позивачка за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрала 92 бали, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, вона не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
Наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 3480к від 03 листопада 2021 року звільнено позивачку з посади прокурора Криворізької місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 03 листопада 2021 року.
Не погоджуючись з рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів від 13 вересня 2021 року №266 про неуспішне проходження позивачем атестації та наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3480к від 03 листопада 2021 року про звільнення з посади, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (пункт 1 частина перша статті 16 Закону №1697-VII).
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (набрав чинності 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.