ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 червня 2023 року
м. Київ
справа № 200/7127/21
адміністративне провадження № К/990/6576/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Калашнікової О. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження матеріали адміністративної справи в електронній формі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 09.08.2021 (суддя - Давиденко Т. В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022 (колегія суддів у складі: Сіваченка І. В., Блохіна А. А., Гаврищук Т. Г.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях про визнання протиправною бездіяльності щодо ненарахування та невиплати індексації грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 29.12.2017 включно із застосуванням базового місяця - "січень 2008 року" та зобов`язання нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 29.12.2017 включно з застосуванням базового місяця - "січень 2008 року".
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідач, як вважає позивач, не нараховуючи та невиплачуючи індексацію грошового забезпечення без застосування базового місяця - січня 2008 року, діяв з перевищенням повноважень та не у спосіб, визначений чинним законодавством з питань соціального захисту військовослужбовців. Зазначає, що сума індексації грошового забезпечення є складовою частиною грошового забезпечення і відповідно до Закону підлягає обов`язковому нарахуванню і виплаті.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій, згідно з посвідченням серії НОМЕР_1 .
Наказом Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях від 20.12.2017 № 477-ос ОСОБА_1 виключений зі списків особового складу з 29.12.2017.
02.12.2020 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях із заявою щодо нарахування та виплати індексації грошового забезпечення за період проходження служби.
Листом Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях від 15.12.2020 № 78/8/С-515/78/5/53 ОСОБА_1 повідомлений, що у Державних бюджетах України на 2014-2017 роки та у кошторисах ГУ СБУ на ці роки не передбачені фінансові ресурси для виплати індексації військовослужбовцям ГУ СБУ.
Між сторонами немає розбіжностей щодо обставин справи, встановлених судом, в позовній заяві позивач просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 09.08.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022, адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 29.12.2017 включно із застосуванням базового місяця - "січень 2008 року". Зобов`язано Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 29.12.2017 включно із застосуванням базового місяця - "січень 2008 року".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за правилом (визначеним Порядком проведення індексації грошових доходів населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1078 (далі - Порядок № 1078)) обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації, починаючи з грудня 2015 року, здійснюється не індивідуально для кожного працівника в залежності від прийняття його на роботу або зростання його доплат та надбавок, а від моменту останнього перегляду тарифної ставки (окладу) за посадою, яку займає працівник. Також суд зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від 07.11.2007 № 1294 "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - Постанова № 1294), яка набрала чинності з 01.01.2008 та діяла на час виникнення спірних правовідносин, було встановлено в тому числі схему посадових окладів осіб рядового, сержантського і старшинського складу, які проходять військову службу за контрактом. Отже, суд дійшов висновку, що базовим місяцем для обчислення індексації грошового забезпечення позивача в даному випадку за період з 01.12.2015 по 28.02.2018 є січень 2008 року, відповідно до Постанови № 1294, яка набрала чинності з 01.01.2008 та якою було підвищено посадові оклади військовослужбовцям. Таким чином, суд дійшов висновку, що відповідачем протиправно ненарахована та не виплачена індексація грошового забезпечення за період з 01.12.2015 по 29.12.2017 із застосуванням базового місяця - січень 2008 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 09.08.2021 і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022 у частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо незастосування січня 2008 року у якості базового місяця, зобов`язання застосувати січень 2008 року у якості базового місяця та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову у частині визнання протиправною бездіяльності Головного управління Служби безпеки України щодо незастосування січня 2008 року у якості базового місяця, зобов`язання Головного управління Служби безпеки України застосувати січень 2008 року у якості базового місяця.
Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування з 15.12.2015 пунктів 5 та 10-2 Порядку № 1078 для визначення місяця, з якого здійснюється обчислення індексу споживчих цін (базовий місяць), стосовно військовослужбовців (працівників), у яких з 15.12.2015 не підвищувались тарифні ставки (оклади).
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункт 10-2 Порядку № 1078 (у редакції, яка набрала чинності з 15.12.2015), оскільки, указаний пункт (у питанні визначення місяця, з якого здійснюється обчислення індексу споживчих цін) не підлягає застосуванню у правовій ситуації позивача.
На думку скаржника, пункт 10-2 Порядку № 1078 поширюється не на всіх працівників, а лише на окремі їх категорії (переведені на іншу роботу; новоприйняті працівники; працівники, які використали відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та відпустку без збереження заробітної плати). Поряд з цим судами попередніх інстанцій не була встановлена належність позивача до вищевказаних категорій працівників (після набрання чинності вищезазначеного пункту), оскільки позивач вже проходив службу в Службі безпеки України та переведення позивача на іншу посаду не відбувалось. Отже, скаржник вважає, що у межах спірних правовідносин пункт 10-2 Порядку № 1078 не може бути застосований під час визначення базового місяця у спірний період.
Позиція інших учасників справи
Відповідно до частини 4 статті 328 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.
Рух касаційної скарги
18.02.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 09.08.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.02.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Калашнікова О. В. для розгляду судової справи № 200/7127/21.
Ухвалою Верховного Суду від 28.02.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 09.08.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022. Витребувано з Донецького окружного адміністративного суду справу № 200/7127/21.
01.11.2022 та 04.11.2022 до Верховного Суду надійшли листи за підписом керівника апарату Донецького окружного адміністративного суду, у якому зазначено, що справа № 200/7127/21 у паперовому вигляді знаходиться у приміщенні суду за адресою: вул. Добровольського, 1 м. Слов`янськ, Донецької області, де на сьогоднішній день ведуться бойові дії. Таким чином, електронну картку справи можна отримати скориставшись функціоналом у КП "ДСС" "Витребування справ з ЦБД" (центральної бази даних).
Ухвалою Верховного Суду від 28.06.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за матеріалами справи в електронній формі.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Закону України від 25.03.1992 № 2229-XII "Про Службу безпеки України" (далі - Закон № 2229-XII) визначено, що на Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань Служби безпеки України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
Частиною першою статті 20 Закону № 2229-XII передбачено, що умови і порядок виконання своїх обов`язків співробітниками-військовослужбовцями Служби безпеки України визначаються укладеним договором (контрактом). На них, а також на військовослужбовців строкової служби поширюється порядок проходження військової служби у Збройних Силах України, визначений законодавством. Військовослужбовці Служби безпеки України приймають Військову присягу на вірність народу України.
Згідно з частинами першою, другою статті 27 Закону № 2229-XII держава забезпечує соціальний і правовий захист військовослужбовців і працівників Служби безпеки України. Військовослужбовці Служби безпеки України користуються політичними, соціально-економічними та особистими правами і свободами, а також пільгами відповідно до Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", цього Закону, інших актів законодавства.
Статтею 30 Закону № 2229-XII визначено, що форми та розміри грошового забезпечення військовослужбовців Служби безпеки України встановлюються законодавством і повинні забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Служби безпеки України якісним складом військовослужбовців, враховувати характер, умови роботи, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності. Умови та оплата праці працівників Служби безпеки України визначаються Кабінетом Міністрів України.
Абзац 1 пункту 1 статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII) передбачає, що держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
Пункт 2 статті 9 цього Закону встановлює, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Абзац 2 пункту 3 статті 9 Закону № 2011-XII передбачає, що грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону.
Відповідно до статті 18 Закону України від 05.10.2000 № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (далі - Закон № 2017-III) Законами України з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії щодо, зокрема, індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін.
Згідно з частинами першою та другою статті 19 Закону № 2017-III виключно законами України визначаються, зокрема, величина порогу індексації грошових доходів громадян. Державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до статті 1 Закону України від 03.07.1991 № 1282-XII "Про індексацію грошових доходів населення" індексація грошових доходів населення - встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг; індекс споживчих цін - показник, що характеризує динаміку загального рівня цін на товари та послуги, які купує населення для невиробничого споживання; поріг індексації - величина індексу споживчих цін, яка надає підстави для проведення індексації грошових доходів населення.
Перелік об`єктів індексації установлений частиною першою статті 2 Закону № 1282-ХІІ, згідно з якою індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру.
До таких об`єктів індексації в силу абзацу 4 частини першої статті 2 Закону № 1282-ХІІ належить оплата праці (грошове забезпечення).
Межі індексації визначені частиною шостою статті 2 Закону № 1282-ХІІ, згідно з якою індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Статтею 3 Закону № 1282-ХІІ передбачено, що індекс споживчих цін обчислюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері статистики, і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях.
Підстави для проведення індексації визначені статтею 4 Закону № 1282-ХІІ.
У первинній редакції частина перша статті 4 цього Закону передбачала, що індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 101 відсотка.
Надалі до цієї норми були внесені зміни Законом України від 24.12.2015 № 911-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України", який набрав законну силу 01.01.2016.
Тож з 01.01.2016 за правилами частини першої статті 4 Закону № 1282-ХІІ індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка.
Інші положення статті 4 цього Закону з 2005 року й дотепер залишилися незмінними.
Зокрема, частина друга статті 4 Закону № 1282-ХІІ передбачає, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону.
Згідно з частиною третьою статті 4 Закону № 1282-ХІІ для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 1282-ХІІ підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
Статтею 6 Закону № 1282-ХІІ передбачено, що у разі виникнення обставин, передбачених статтею 4 цього Закону грошові доходи населення визначаються як результат добутку розміру доходу, що підлягає індексації в межах прожиткового мінімуму для відповідних соціальних і демографічних груп населення, та величини індексу споживчих цін. Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України.