ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 червня 2023 року
м. Київ
справа № 640/3067/20
адміністративне провадження № К/9901/7975/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2020 року (колегія суддів: Маруліна Л.О., Добрівська Н.А., Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року (колегія суддів: Коротких А.Ю., Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі №640/3067/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив:
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо підготовки, розроблення, аналізу, оприлюднення проекту, встановлення строку для подання пропозицій та зауважень, погодження із уповноваженим органом, погоджень і консультацій, проведення правової експертизи Мін`юстом, розгляду, узгодження, прийняття, підписання, затвердження, реєстрації, оформлення, видання, оприлюднення п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України №609 від 18.08.2017, а саме:
"...2. У підпункті 5 пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" (Офіційний вісник України, 2014 р., №73, ст. 2064; 2016 р., №35, ст. 1367):
1) в абзаці другому цифри "4,4" замінити цифрами "3,3";
2) в абзаці третьому цифри "7,1" замінити цифрами "5,4";
3) в абзаці четвертому цифри "14" замінити цифрами "10,5" ...".
- скасувати п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України №609 від 18.08.2017, а саме:
"...2. У підпункті 5 пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" (Офіційний вісник України, 2014 р., №73, ст. 2064; 2016 р., №35, ст. 1367):
1) в абзаці другому цифри "4,4" замінити цифрами "3,3";
2) в абзаці третьому цифри "7,1" замінити цифрами "5,4";
3) в абзаці четвертому цифри "14" замінити цифрами "10,5" ...".
- стягнути з Кабінету Міністрів України на користь позивача моральну шкоду в сумі 300000 (триста тисяч) гривень 00 копійок.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.11.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2021 в задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погодившись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
У касаційній скарзі позивач висловлює незгоду з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувана постанова КМУ не належить до регуляторних актів в розумінні прописів від 11.09.2003 №1160-ІV Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відтак позивач наполягає на недотриманні відповідачем процедури прийняття спірної постанови, передбаченої для регуляторних актів, у тому числі, щодо оприлюднення проекту такої постанови.
Вказує на відсутність повноважень у Кабінету Міністрів України щодо прийняття оскаржуваної постанови, відсутність підпису прем`єр-міністра, непроведення експертизи нормативно-правового акта та неналежної державної реєстрації.
Зазначає, що відсутні обгрунтовані розрахунки встановлених нормативів споживання газу, а тому Кабінет міністрів України порушив права і гарантії позивача, так як знизив показники соціальних норм і соціальних нормативів, з урахуванням яких нараховується субсидія, чим погіршив його соціальне становище шляхом обмеження прав і гарантій, закріплених діючим законодавством, зокрема, Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", Законом України "Про житлово-комунальні послуги" тощо.
Посилається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду у постановах від 25.09.2018 у справі №428/7176/14-а, від 27.11.2018 у справі № 826/2507/18, від 06.03.2019 у справі №803/417/18.
Ухвалою Верховного Суду від 29.03.2021 відкрито касаційне провадження на підставі п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджується копією посвідчення серії НОМЕР_1, виданого 23.11.2015 Саксаганським районним військовим комісаріатом м. Кривий Ріг.
Правовий статус ветеранів війни врегульовано Законом України від 22.10.1993 № 3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (із змінами і доповненнями) (далі - Закон №3551).
Згідно з пунктами 4, 5 частини першої статті 12 Закону №3551 учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються такі пільги: 4) 75-процентна знижка плати за користування житлом (квартирна плата) в межах норм, передбачених чинним законодавством (21 кв. метр загальної площі житла на кожну особу, яка постійно проживає у житловому приміщенні (будинку) і має право на знижку плати, та додатково 10,5 кв. метра на сім`ю); 5) 75-процентна знижка плати за користування комунальними послугами (газом, електроенергією та іншими послугами) та скрапленим балонним газом для побутових потреб в межах середніх норм споживання.
Підпунктом 5 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України №409 від 06.08.2014 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" встановлено такі соціальні нормативи користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії:
для користування послугами з газопостачання: за наявності газової плити та централізованого гарячого водопостачання - 4,4 куб. метра на одну особу на місяць; за наявності газової плити в разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача - 7,1 куб. метра на одну особу на місяць; за наявності газової плити та газового водонагрівача - 14 куб. метрів на одну особу на місяць.
Постановою Кабінету Міністрів України №609 від 18.08.2017 затверджено зміни, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України.
Відповідно до пункту 2 цієї постанови: " 2. У підпункті 5 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" (Офіційний вісник України, 2014 р., № 73, ст. 2064; 2016 р., № 35, ст. 1367): 1) в абзаці другому цифри "4,4" замінити цифрами "3,3"; 2) в абзаці третьому цифри "7,1" замінити цифрами "5,4"; 3) в абзаці четвертому цифри "14" замінити цифрами "10,5".".
Вважаючи пункт 2 постанови №609 протиправним, позивач, як користувач послуг газопостачання, який користується пільгами, встановленими пунктами 4, 5 частини першої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", звернувся до суду за захистом своїх прав.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що процедура прийняття оскаржуваної постанови повністю відповідає нормам Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, та прийнята у відповідності до наданих повноважень. Оприлюднення проекту оскаржуваного нормативно-правового акту в спірному випадку є обов`язком Міністерства соціальної політики України, яке є його розробником згідно пояснювальної записки до проекту акту, а не Кабінету Міністрів України.
Судами першої та апеляційної інстанцій також враховано, що під час розгляду цієї справи до матеріалів справи було долучено належним чином завірений пакет документів, на підставі якого прийнято оскаржувану постанову, зокрема, пояснювальна записка, висновки та довідки щодо погодження її змісту на виконання вимог Регламенту Кабінету Міністрів України.
В оскаржуваних судових рішеннях також зазначається, що оскаржувана постанова КМУ не є регуляторним актом у розумінні Закону України від 11.09.2003 №1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" і не містить положень, які містять ознаки дискримінації, про що вказано у пункті 10 пояснювальної записки до проекту цієї постанови.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України визначені Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (із змінами і доповненнями) (далі також - Закон №794-VII), Законом України від 11.09.2003 №1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (із змінами і доповненнями) (далі також - Закон №1160-IV), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950.
Згідно ст. 19 Закону №794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Статтею 20 цього ж Закону встановлені основні повноваження Кабінету Міністрів України, зокрема, у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, в тому числі: забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин (абзаци перший-третій пункту 2 частини першої цієї статті).
Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону (частини перша, друга статті 41 Закону України "Про Кабінет Міністрів України").
За приписами частин першої, другої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, врегульовано Законом України від 05.10.2000 року № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (із змінами і доповненнями) (далі - Закон №2017).
У відповідності до вимог статті 3 Закону №2017 формування державних соціальних стандартів і нормативів здійснюється за такими принципами: забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного; законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів; диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів; наукової обґрунтованості норм споживання та забезпечення; соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні; урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту та трудових відносин.
Згідно з статтею 5 цього ж Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" державні соціальні стандарти і нормативи формуються, встановлюються та затверджуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за участю та погодженням з іншими сторонами соціального партнерства, якщо інше не передбачено Конституцією України та законами України.
Державні соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування встановлюються з метою визначення державних гарантій щодо надання житлово-комунальних послуг та розмірів плати за житло і житлово-комунальні послуги, які забезпечують реалізацію конституційного права громадянина на житло. До їх числа відносяться: гранична норма оплати послуг з утримання житла, житлово-комунальних послуг залежно від отримуваного доходу; соціальна норма житла та нормативи користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії малозабезпеченим громадянам; показники якості надання житлово-комунальних послуг (стаття 9 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії").
На виконання вимог статей 5, 9 Закону №2017 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 06.08.2014 №409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування", а постановою від 18.08.2017 №609 затверджено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №409.
Відтак, колегія суддів вважає безпідставними доводи касаційної скарги, що Кабінет Міністрів України не є юридичною особою та не наділений повноваженнями на ухвалення спірної постанови.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України, який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності (далі у тексті цієї постанови також Регламент КМУ).
Відповідно до пункту 2 параграфу 29 розділу 4 глави 1 Регламенту КМУ постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.
Пунктами 1, 3 параграфу 32 розділу 4 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту. Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №308.