ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2023 року
м. Київ
справа №640/27822/20
адміністративне провадження № К/990/37592/22
Верховний Суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Берназюка Я.О., судді: Бучик А.Ю., судді: Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/27822/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест Рентал"
до Міністерства культури та інформаційної політики України
про скасування постанови,
за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Кузьменко А.І. від 12 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Бєлової Л.В., Лічевецького І.О. від 1 грудня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест Рентал" (далі - ТОВ "Інвест Рентал", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - Мінкультури, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати постанову Мінкультури від 15 жовтня 2020 року № 12596/6.11.6 "Про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини".
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що висновок відповідача про порушення позивачем частини першої статті 44 та статті 45 Закону України "Про охорону культурної спадщини" є безпідставним, оскільки ТОВ "Інвест Рентал" було замовлено звіт щодо оцінки технічного стану будинків, що межують з належним позивачу майданчиком реконструкції адміністративного будинку по вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі місті Києва, відповідно до якого відсутня будь-яка шкода, яка завдана або могла бути завдана об`єктам культурної спадщини за вказаною вище адресою.
3. Крім того, позивач наголошує, що будівля по вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі місті Києва не внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а межі історичного ареалу міста Києва та охоронні зони навколо об`єкту, розміщеного за вказаною адресою, не розроблено та не затверджено.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року, адміністративний позов задоволено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що будівля по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва не віднесена до Переліку об`єктів культурної спадщини міста Києва, не занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, на обліку як пам`ятка не перебуває; станом на час розгляду цієї справи у судах межі та режими використання зон охорони пам`яток архітектури та об`єктів культурної спадщини, а також історичного ареалу м. Києва не розроблялись та не затверджувались, відтак, за висновком судів попередніх інстанцій, відсутні підстави для застосування до позивача фінансових санкцій, визначених статтею 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Мінкультури звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 54 Конституції України, а також статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", внаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли помилкових висновків про те, що об`єкт будівництва за адресою вул. Саксаганського, 76 у м. Києві не знаходиться у межах історичного ареалу міста Києва через те, що на час винесення спірної постанови про застосування фінансових санкцій, межі історичного ареалу м. Києва не були затверджені у визначеному законодавством порядку.
8. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на підпункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що на момент подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування вищевказаних норм у подібних правовідносинах та вказує про необхідність формулювання такого висновку з приводу обов`язковості виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва.
Позиція інших учасників справи
9. Від ТОВ "Інвест Рентал" надійшов відзив на касаційну скаргу Мінкультури, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про те, що земельна ділянка по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва відповідно до Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2020 року № 370/1804 (далі - Генеральний план. М. Києва), відноситься до території громадських будівель та споруд; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційну скаргу подано 29 грудня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/27822/20, витребувано матеріали адміністративної справи та запропоновано учасникам подати відзив на касаційну скаргу Мінкультури.
12. Від представника Мінкультури надійшло клопотання про участь у касаційному розглядів справи у судовому засіданні, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2023 року.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що за результатом проведеного 25 вересня 2020 року візуального обстеження та фотофіксації містобудівної ситуації по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва встановлено проведення робіт "Реконструкція з надбудовою адміністративного будинку по вулиці Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києві (замовник робіт - ТОВ "Інвест Рентал", генпідрядник - ТОВ "Український Виробничо-Будівельний Альянс "Центр") на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що зафіксовано актом про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 30 вересня 2020 року.
14. На підставі акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 30 вересня 2020 року відповідачем прийнято постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, якою згідно із частиною першою статті 44 та статтею 45 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на позивача накладено штраф в розмірі 170 000 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
18. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.
20. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 54 Конституції України та статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про те, що у позивача були відсутні підстави для отримання будь-яких дозволів або погоджень від центрального органу, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, під час здійснення будівництва на об`єкті за адресою: вул. Саксаганського, 76 у Голосіївському районі міста Києва.
21. Також скаржник наголошує, що об`єкт за вказаною адресою відповідно до історико-містобудівного плану, який є складовою Генерального плану м. Києва, знаходиться у межах історичного ареалу м. Києва, а тому вважає неправильними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу м. Києва, розробленої відповідно до статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
22. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
23. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
24. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
25. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
26. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
27. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини":
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;
- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
28. Законом України "Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства" від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
29. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
30. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
31. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI ( 6673-11 ) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.
32. Відповідно до статті 439 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, сторони тісно співробітничають у рамках відповідних міжнародних форумів/організацій, зокрема Організації Об`єднаних Націй з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО) та Ради Європи (РЄ), з метою, inter alia, розвитку культурного розмаїття, збереження і оцінки культурної та історичної спадщини.
33. Крім того, основними європейськими документами, які гарантують захист права на культурну спадщину, є Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 року; Європейська культурна конвенція 1954 року; Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року; Конвенція про охорону архітектурної спадщини Європи 1985 року; Конвенція про охорону підводної культурної спадщини 2001 року; Конвенція про охорону нематеріальної культурної спадщини 2003 року тощо.
34. Також Суд враховує, що хоча Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року прямо не передбачає захисту права власності на культурні цінності/захисту об`єктів культурної спадщини тощо, проте практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) містить тлумачення норм Конвенції щодо захисту права власності на культурні цінності / захисту об`єктів культурної спадщини, зокрема у контексті захисту таких ключових прав, як право на повагу до приватного і сімейного життя (стаття 8 Конвенції), право на свободу вираження поглядів (стаття 10 Конвенції), право власності (стаття 1 Протоколу № 1 до Конвенції).
35. Зокрема, стаття 1 Протоколу № 1 до Конвенції гарантує захист власності та, разом з тим, визнає суспільний інтерес як підставу для обмеження та позбавлення права власності. Суспільним інтересом є збереження культурної спадщини. При цьому збереження культурної спадщини і, у разі необхідності її раціональне використання, спрямовані, окрім іншого, на захист історичної, культурної та творчої спадщини регіону та його мешканців. Таким чином, вони є важливою цінністю, обов`язок захисту й розвитку яких покладено на державні органи.
36. Практика ЄСПЛ (зокрема, рішення у справах "Beyeler v Italy", заява № 33202/96, пункт 112; "Kozacioglu v. Turkey", заява № 2334/03, пункт 54; "Scea Ferme de Fresnoy v France", заява № 61093/00; "Debelianovi v. Bulgaria", заява № 61951/00, пункт 54) підтверджує, що суспільний інтерес є легітимною підставою для обмеження права власності, а законною метою може бути примус власника таких культурних пам`яток до виконання зобов`язань згідно із законодавством щодо збереження культурних пам`яток, які перебувають у його власності. Обмежуючи чи позбавляючи права власності на об`єкти культурної спадщини необхідно дотримуватися справедливого балансу між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основних прав людини. Інакше виникає ситуація, що призводить до індивідуального та надмірного тягаря, покладеного на окремо визначену особу. Іншою обов`язковою вимогою дотримання гарантованих прав особи і свобод людини є необхідність справедливої компенсації за втрачене майно.
37. Практика ЄСПЛ підтверджує існування в індивідів "права на культурні цінності" в різних формах: доступ до культурних об`єктів, право вимагати захисту культурних об`єктів державою тощо. Культурні цінності перебувають під захистом міжнародного права, з точки зору їх потрійної ціннісної природи: як власності, як частини культурної спадщини, як об`єктивізованої форми реалізації права людини на культурні цінності (культурний розвиток).
38. Крім того, відповідно до сталої практики ЄСПЛ збереження культурної спадщини та, у відповідних випадках, її стале використання мають своєю метою, крім підтримки певної якості життя, збереження історичних, культурних і мистецьких коренів регіону та його жителів. Вони є важливою цінністю, захист і заохочення якої покладаються на органи державної влади (рішення у справах "Beyeler v Italy", заява № 33202/96, пункт 112; "Kozacioglu v. Turkey", заява № 2334/03, пункт 54; "Scea Ferme de Fresnoy v France", заява № 61093/00; "Debelianovi v. Bulgaria", заява № 61951/00, пункт 54).
39. Відповідно захист та збереження культурної спадщини є законною метою, на підставі якої особа може бути позбавлена права власності на культурні цінності в контексті статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції. При цьому необхідно дотримуватися таких принципів, як справедливий баланс між вимогами загального інтересу суспільства і правилами захисту основних прав людини та необхідність справедливої компенсації за експропрійоване майно на користь його власника.
40. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема історичні ареали населених місць.
41. Збереження об`єктів культурної спадщини та їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
42. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
43. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.
44. Правові висновки щодо порядку застосування положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" викладено у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 та у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20, від 22 жовтня 2021 року у справі № 160/7922/20, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, від 20 травня 2022 року у справах № 160/9717/21 та № 640/16786/19, від 1 лютого 2023 року у справі № 260/2284/21 та від 28 березня 2023 року у справі № 160/17941/21.