ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2023 року
м. Київ
справа № 640/10904/19
адміністративне провадження № К/990/5475/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Приватного акціонерного товариства "ЮЖКОКС"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Клименчук Н.М. від 29 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В., Собківа Я.М. від 30 січня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року Приватне акціонерне товариство "ЮЖКОКС" (далі - ПАТ "ЮЖКОКС", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовною заявою до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі -НКРЕКП, відповідач), у якій просить визнати протиправною та скасувати постанову № 921 від 31 травня 2019 року.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що постанова відповідача від 31 травня 2019 року № 921 не може вважатися такою, що прийнята на підставі й у спосіб, що визначені чинним законодавством України, оскільки не ґрунтується на достовірно встановлених фактах про дійсне порушення підприємством норм законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2023 року, адміністративний позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на дату складення постанови НКРЕКП № 921 від 31 травня 2019 року термін усунення порушення (1 жовтня 2019 року) ще не сплив, у тому числі і в розумінні положень підпункту 5 пункту 3.2. глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 308 (далі - Ліцензійні умови № 308), щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а тому в частинні застосування до ПАТ "ЮЖКОКС" штрафної санкції за невиконання пункту 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631, є необґрунтованим та протиправним.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволені позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у зв`язку із чим суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що коригування (продовження) НКРЕКП у спірній постанові терміну усунення порушення є підставою для скасування вказаної постанови на підставі того, що новий встановлений термін ще не сплив.
7. Скаржник також вказує, що при правильному застосуванні вищезазначених положень Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" суди попередніх інстанцій мали дійти висновку, що пунктом 1 оскаржуваної постанови правомірно застосовано штрафну санкцію, а пунктом 2 правомірно продовжено встановлені строки на усунення порушення з дати прийняття оскаржуваної постанови. Поряд з цим, НКРЕКП наголошує, що ухвалені нею рішення набирають чинності з моменту їх прийняття, а відтак підлягають виконанню також з цього моменту.
8. В обґрунтування підстав звернення з цією касаційною скаргою скаржник вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у подібних правовідносинах, а саме щодо можливості продовження встановлених строків на усунення порушень з дати прийняття постанови про накладення штрафу.
9. Від ТОВ "ЮЖКОКС" відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до довідки про доставку електронного листа ухвалу Верховного Суду від 2 березня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 640/10904/19 доставлена до електронного кабінету ТОВ "ЮЖКОС" 3 березня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 16 лютого 2023 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 2 березня 2023 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/10904/19, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
12. Представником НКРЕКП подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні, в задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що у період з 22 жовтня 2018 року по 2 листопада 2018 року відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2018 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1425, відповідачем здійснено захід державного контролю, а саме проведено планову виїзну перевірку ліцензованої діяльності ПАТ "ЮЖКОКС" з виробництва теплової енергії на теплоцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках за період діяльності з 16 липня 2015 року по 31 грудня 2017 року.
14. За результатом проведеної перевірки складено акт перевірки від 2 листопада 2018 року № 359, в якому зафіксовано такі порушення:
- підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо невиконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням;
- підпункту 6 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині порушення порядку ведення бухгалтерського обліку господарської діяльності відповідно до вимог Порядку ведення окремого обліку доходів і витрат на підприємствах, які здійснюють виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та надають послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 584 (далі - Порядок № 584);
- підпункту 8 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині необхідності здійснення продажу виробленої енергії за тарифами, що встановлюються державним колегіальним органом уповноваженим законом.
15. На підставі акта перевірки від 2 листопада 2018 року № 359 НКРЕКП прийнято постанову № 1631 від 4 грудня 2018 року про накладення на ПАТ "ЮЖКОКС" штрафу у розмірі 17 000,00 грн та зобов`язано ПАТ "ЮЖКОКС" у термін до 1 лютого 2019 року усунути порушення підпункту 6 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині необхідності ведення бухгалтерського обліку господарської діяльності відповідно до вимог Порядку № 584.
16. Позивачем штраф сплачено у повному обсязі, що підтверджується платіжним доручення № 4255 від 18 грудня 2018 року.
17. Листом № 120 від 29 січня 2019 року ПАТ "ЮЖКОКС" повідомлено НКРЕКП про усунення зазначеного порушення.
18. Листом від 8 лютого 2019 року № 1391/14.2.2/7-19 НКРЕКП повідомлено ПАТ "ЮЖКОКС" про необхідність надання до НКРЕКП належним чином завірених копій підтверджуючих документів, а саме затверджений план рахунків Товариства та оборотно-сальдові відомості по рахунках або окремих субрахунках, на яких відображені витрати та доходи за видом ліцензованої діяльності, а саме - виробництво теплової енергії.
19. У результаті проведеного аналізу документів ПАТ "ЮЖКОКС", наданих листом від 25 лютого 2019 року № 57, НКРЕКП встановлено, що позивачем не підтверджено ведення окремого бухгалтерського обліку господарської діяльності з виробництва теплової енергії відповідно до вимог Порядку № 584.
20. У період з 13 травня 2019 року по 17 травня 2019 року на виконання припису пункту 2 постанови НКРЕКП № 1631 від 4 грудня 2018 року відповідачем проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов № 308.
21. За результатом проведеної перевірки складено новий акт перевірки від 17 травня 2019 року № 181.
22. В акті перевірки від 17 травня 2019 року № 181 зроблено висновки про порушення з боку ПАТ "ЮЖКОКС" підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині виконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме - пункту 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 "Про накладення штрафу на ПАТ "ЮЖКОКС" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та необхідність усунення порушень". Перевіркою встановлено, що станом на 17 травня 2019 року Товариством в порушення вимог абзацу сьомого пункту 3 Порядку № 584 не здійснюється окремий облік доходів діяльності з виробництва теплової енергії від діяльності з транспортування теплової енергії.
23. Відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", статті 31 Закону України "Про теплопостачання", через порушення, наведені в акті позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 17 травня 2019 року № 181, відповідачем прийнято спірну постанову № 921 від 31 травня 2019 року про накладення на ПАТ "ЮЖКОКС" штрафу у розмірі 17 000,00 грн за порушення підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо необхідності виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме - пункту 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 "Про накладення штрафу на ПАТ "ЮЖКОКС" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та необхідність усунення порушень".
24. Також спірною постановою у пункті 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 "Про накладення штрафу на ПАТ "ЮЖКОКС" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та необхідність усунення порушення" цифри та слова " 01 лютого 2019 року" замінено цифрами та словами " 01 жовтня 2019 року".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
26. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
27. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
28. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", що виразилося у тому, що суди помилково вважали, що спірною постановою № 921 від 31 травня 2019 року НКРЕКП було продовжено строк виконання вимог попередньої постанови № 1631 від 4 грудня 2018 року.
33. Скаржник вважає, що у спірних правовідносинах правильним є таке розуміння положень абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у сукупності з підпунктом 5 пункту 3.2. глави 3 Ліцензійних умов № 308, відповідно до якого оскільки спірна постанова № 921 від 31 травня 2019 року набрала чинності з дати її прийняття, то, відповідно, внесені цією постановою зміни до пункту 2 постанови № 1631 від 4 грудня 2018 року у частині, що стосується встановлення нового строку усунення виявлених порушень, також набрали законної сили з дати ухвалення постанови № 921 від 31 травня 2019 року.
34. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
35. Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП, є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
36. Згідно статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
37. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
38. Згідно зі статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені Законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерації) та використання скидного енергопотенціалу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.