ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2023 року
м. Київ
справа №240/39337/21
адміністративне провадження № К/990/29668/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №240/39337/21
за позовом ОСОБА_1
до Народицької селищної ради
про визнання протиправним та скасування рішення і розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Січевлюк-Врублевського Тараса Степановича
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року (головуючий суддя: Граб Л.С., судді: Смілянець Е.С., Сторчак В.Ю.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Народицької селищної ради, у якому просила суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення 12 сесії VІІI скликання Народицької селищної ради від 29 жовтня 2021 року №393 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Народицького селищного голови ОСОБА_1";
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Народицької селищної ради від 1 листопада 2021 року №182-К "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити її на посаді Народицького селищного голови з 30 жовтня 2021 року;
- стягнути з Народицької селищної ради на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що оскаржувані рішення прийняті без належного обґрунтування підстав та причин її звільнення з посади селищного голови та без дотримання процедури їхнього прийняття.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2022 року позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано рішення 12 сесії VІІI скликання Народицької селищної ради від 29 жовтня 2021 року №393 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Народицького селищного голови ОСОБА_1";
- визнано протиправним та скасовано розпорядження Народицької селищної ради від 1 листопада 2021 року №182-К "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновлено ОСОБА_1 на посаді Народицького селищного голови з 30 жовтня 2021 року;
- стягнуто з Народицької селищної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі: 284582,16 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
Надавши оцінку порядку прийняття оскаржуваного рішення, суд дійшов висновку про порушення відповідачем норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про доступ до публічної інформації", Регламенту Народицької селищної ради VIII скликання, Положення про постійні комісії Народицької селищної ради у частині недотримання терміну унесення пропозицій до порядку денного постійної комісії з гуманітарних питань, питань депутатської етики та регламенту; суперечливості доводів відповідача про сповіщення всіх членів цієї комісії про майбутнє засідання; розбіжностей у протоколах засідання цієї комісії; відсутність висновку постійної комісії щодо підстав дострокового припинення повноважень голови; неоприлюднення проекту рішення про припинення повноважень селищного голови; незареєстрованості пропозиції про внесення до порядку денного сесії питання про висловлення недовіри і дострокове припинення повноважень селищного голови; розгляд цього питання без відома селищного голови.
Зрештою суд зазначив, що у матеріалах справи відсутні будь-які рішення судів, які набули чинності, про визнання неправомірними дій сільського голови ОСОБА_1, а також фактів порушень Конституції та законів України. Тож суд констатував, що обставини, які стали підставою для внесення подання про недовіру селищному голові, не підтверджені доказами і не свідчать про грубе порушення законів та Конституції України, прав громадян, а тому не є виключною підставою для дострокового припинення повноважень.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року задоволено скаргу Народицької селищної ради, скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
Апеляційний суд виходив з того, що суд першої інстанції не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки.
Так, апеляційний суд зауважив, що 28 жовтня 2021 року була внесена пропозиція про внесення до порядку денного питання про висловлення недовіри селищному голові і 29 жовтня 2021 року з цього приводу відбулося засідання постійної комісії з гуманітарних питань, питань депутатської етики та регламенту. На тлі цієї хронології суд дійшов висновку, що порядок унесення пропозиції відповідав приписами частини першої статті 113 Регламенту Народицької селищної ради VIII скликання і пункту 10 Положення про постійні комісії Народицької селищної ради (не пізніше, як за добу до засідання комісії).
Щодо оприлюднення проекту рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови, апеляційний суд зазначив, що цей проект стосувався виключно звільнення особи, яка перебувала з селищною радою у трудових відносинах. Посилаючись на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 13 листопада 2019 року у справі №818/40/18, від 12 березня 2020 року у справі №278/3142/16-а, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" відсутні вимоги стосовно обов`язкового оприлюднення відповідного проекту за 10 робочих днів до прийняття рішення. Водночас суд зауважив, що таке неоприлюднення не є підставою для скасування оскаржуваних рішень.
Стосовно дотримання процедури реєстрації пропозиції про внесення до порядку денного сесії селищної ради питання про висловлення недовіри і дострокове припинення повноважень голови, то на основі аналізу положень статей 46, 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 19 Регламенту Народицької селищної ради VIII скликання суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що депутат має право внести таку пропозицію в усному та/або письмовому порядку у будь-який час, у тому числі, на пленарному засіданні ради. З огляду на це апеляційний суд констатував помилковість висновку суду першої інстанції щодо відсутності факту вчасної реєстрації пропозиції депутата ОСОБА_2 про внесення змін до порядку денного, додавши, що така пропозиція може бути внесена депутатом навіть зі слів на пленарному засіданні ради.
У цьому контексті апеляційний суд зауважив і те, що під час внесення до порядку денного сесії ради питання про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень селищного голови депутатам та самій ОСОБА_1 був розданий проект рішення і пояснювальна записка до нього.
Щодо відсутності висновків/рекоменданцій постійних депутатських комісій з приводу дострокового припинення повноважень голови, то апеляційний суд дійшов висновку, що їхня відсутність не може мати своїм наслідком недійсність прийнятого радою рішення. Цей висновок суд мотивував приписами статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", якими встановлено положення про те, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні шляхом обговорення депутатами і відповідного голосування.
Стосовно процедури сповіщення членів постійні комісії з гуманітарних питань, питань депутатської етики та регламенту про майбутнє засідання, то апеляційний суд, проаналізувавши норми статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Положення про постійні комісії Народицької селищної ради, зазначив, що голова постійної комісії мав право здійснювати особисте повідомлення членів комісії про майбутнє засідання. З огляду на це суд констатував відсутність порушень закону, коли голова постійної комісії, отримавши 28 жовтня 2021 року депутатське подання, особисто зателефонувала усім членам комісії для повідомлення про засідання 29 жовтня 2021 року.
У цьому контексті апеляційний суд зауважив і те, що на засіданні указаної комісії 29 жовтня 2021 року перебувало п`ять із семи осіб, які входять до її складу. Тож апеляційний суд констатував, що ці обставини спростовують висновки суду першої інстанції в тій частині, що члени комісії не були повідомлені про засідання.
Щодо посилань ОСОБА_1 на судове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову про визнання неправомірним рішення Народицької селищної ради №5 від 11 грудня 2020 року, як на обставину, котра свідчить про відсутність підстав для внесення подання про висловлення їй недовіри як селищному голові, то апеляційний суд дійшов висновку про їхню необґрунтованість. Цей висновок суд мотивував тим, що питання дотримання вимог закону при прийнятті рішення №5 від 11 грудня 2020 року було лише одним із питань, які слугували підставою для прийняття рішення про висловлення недовіри селищному голові.
Зрештою апеляційний суд зазначив, що сесія Народицької селищної ради була повноважною, рішення про дострокове припинення повноважень голови прийнято не менше як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
На тлі таких обставин і висновків апеляційний суд констатував, що оскаржувані рішення відповідач прийняв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву
У жовтні 2022 року представник ОСОБА_1 - адвокат Січевлюк-Врублевський Т.С. подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2022 року.
В обґрунтування підстав касаційного оскарження покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") та стверджує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права і порушив норми процесуального права.
Позиція скаржника полягає в тому, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 11 вересня 2019 року у справі №703/914/16-а, від 17 липня 2019 року у справі №691/1079/17, стосовно того, що рішення органу місцевого самоврядування про дострокове припинення головою ради повноважень має ґрунтуватися на судових рішеннях, якими визнавалася неправомірність його дій, і які набрали чинності, а кожен факт правопорушення має бути доведений у встановленому законом порядку.
Скаржник зазначає, що підстави для дострокового припинення повноважень селищного голови визначені частинами першою-другою статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до яких належить порушення головою Конституції або законів України, права і свободи громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень.
Скаржник стверджує, що у випадку ОСОБА_1 відсутні судові рішення про визнання неправомірними дій селищного голови, а також фактів порушення нею Конституції та законів України. Натомість обставини, які слугували підставою для її звільнення, не підтверджені доказами і не свідчать про грубе порушення законів чи прав громадян, тому не є підставою для дострокового припинення її повноважень.
У відзиві Народицька селищна рада просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року залишити без змін.
Позиція відповідача полягає в тому, що оскаржувана постанова є законною й обґрунтованою та немає підстав для її скасування.
У цьому контексті відповідач указує на те, що рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови депутати прийняли у межах дискреційних повноважень та за наявності у діях ОСОБА_1 множинних фактів порушення Конституції й законів України, прав і свобод громадян та незабезпечення нею здійснення наданих повноважень. Зрештою зазначає про те, що наведені скаржником висновки Верховного Суду є нерелевантними до обставин цієї справи.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На підставі постанови Народицької селищної територіальної виборчої комісії №40 від 1 листопада 2020 року та постанови Народицької селищної територіальної виборчої комісії від 25 листопада 2020 року №70 ОСОБА_1 обрана Народицьким селищним головою.
Рішенням першої сесії VIII скликання Народицької селищної ради від 25 листопада 2020 року №2 "Про початок повноважень Народицького селищного голови" прийнято до відома факт початку повноважень Народицьким селищним головою ОСОБА_1 .
Рішенням дванадцятої сесії VIII скликання Народицької селищної ради від 29 жовтня 2021 року №393 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Народицького селищного голови ОСОБА_1" висловлено недовіру Народицькому селищному голові ОСОБА_1 та достроково припинено її повноваження на цій посаді.
Розпорядженням Народицької селищної ради №182-К від 1 листопада 2021 року, яке підписано секретарем селищної ради ОСОБА_3, позивачку звільнено з посади Народицького селищного голови у зв`язку з достроковим припиненням повноважень Народицького селищного голови з 29 жовтня 2021 року. Підстава: рішення Народицької селищної ради від 29 жовтня 2021 року №393 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Народицького селищного голови ОСОБА_1".
Вважаючи вказані рішення й розпорядження Народицької селищної ради протиправними, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі також - "Закон №280/97-ВР", у редакції на час виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктами 10, 16 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.
Відповідно до першого речення частини третьої статті 42 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень (частина п`ята статті 42 Закону №280/97-ВР).
Згідно з частиною першою статті 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови, вважаються достроково припиненими у разі: 1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; 2) припинення його громадянства; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 3-1) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; 3-2) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави; 4) відкликання з посади за народною ініціативою; 5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; 6) його смерті.