ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2023 року
м. Київ
справа № 160/14672/21
адміністративне провадження № К/990/33792/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Перещепиньської міської ради, Перещепинського міського голови Цвіркуна Ярослава Олексійовича про визнання протиправним та скасування рішень, поновлення на посаді, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року (головуючий суддя - Озернянська С.І.), на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року (головуючий суддя -Шлай А.В., судді: Круговий О.О., Прокопчук Т.С.,)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до суду із позовом до Перещепинської міської ради, Перещепинського міського голови Цвіркуна Ярослава Олексійовича, в якому просила:
-визнати протиправним та скасувати рішення Перещепинської міської ради від 23 липня 2021 року №1-9/VIII "Про дострокове припинення повноважень секретаря Перещепинської міської ради ОСОБА_1";
-визнати протиправним та скасувати розпорядження Перещепинського міського голови №199-к від 23 липня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1 з посади секретаря Перещепинської міської ради";
-поновити позивачку на посаді секретаря Перещепинської міської ради з 09 серпня 2021 року.
2. В обґрунтування позову зазначено, що спірні рішення прийняті відповідачами із порушенням процедури припинення повноважень секретаря міської ради, регламентованої Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), із порушенням статті 20 Закону України від 7 червня 2001 року № 2493-III "Про службу в органах місцевого самоврядування" (далі - Закон № 2493-III) та статей 25, 26 Регламенту Перещепинської міської ради, затвердженого рішенням Перещепинської міської ради від 14 грудня 2020 року №2-2/VIII (далі - Регламент).
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. Згідно із рішенням першої сесії сьомого скликання Перещепинської міської ради Новомосковського району Дніпропетровської області від 24 листопада 2015 року № 2-1/VII "Про підсумки виборів 25 жовтня 2015 року депутатів міської ради та визнання їх повноважень" визнано повноваження 26 депутатів Перещепинської міської ради 7-го скликання, в тому числі й депутата ОСОБА_1 .
4. ОСОБА_1 була обрана та працювала на посаді секретаря Перещепинської міської ради.
5. 23 липня 2021 року рішенням 9-ї сесії Перещепинської міської ради восьмого скликання №1-9/VIIІ "Про дострокове припинення повноважень секретаря Перещепинської міської ради ОСОБА_1" було достроково припинено повноваження секретаря Перещепинської міської ради ОСОБА_1 .
6. Судами встановлено, що вказане рішення прийнято відповідно до пункту 4 частини першої статті 26, частини п`ятої статті 50 Закону № 280/97-ВР. Підставою дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 стало незабезпечення нею як секретарем Перещепинської міської ради наступних повноважень:
- відсутність сприяння депутатам ради у здійсненні їх повноважень (пункт 7 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР);
- -не надання вчасно копій необхідних документів (пункт 4 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР, пункт 1 статті 14 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад");
- не здійснення інформування стосовно місця та часу засідання постійних комісій (пункт 4, 5 частини третьої статті 50 Закону, статті 34 Регламенту.
7. Також при прийнятті рішення було взято до уваги інформацію депутата Перещепинської міської ради Славної Н.В. щодо включення ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов`язані з корупцією правопорушення. Депутат повідомив, що 11 листопада 2016 року набрало законної сили судове рішення від 31 жовтня 2016 року у справі №183/5500/16 про притягнення позивачки до відповідальності за корупційне правопорушення.
8. 23 липня 2021 року Перещепинським міським головою Цвіркуном Я.О. прийнято розпорядження №199-к "Про звільнення ОСОБА_1 з посади секретаря Перещепинської міської ради" з 09 серпня 2021 року.
9. Вказане розпорядження прийняте відповідно до пункту 20 частини четвертої статті42, пункту 4 частини першої статті 26, частини п`ятої статті 50 Закону № 280/97-ВР, статті 20 Закону № 2493-III, частини третьої статті 40, статті 47 КЗпП України, у зв`язку із незабезпеченням здійснення секретарем Перещепинської міської ради ОСОБА_1 повноважень, передбачених пунктами 4, 5, 7 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР, на підставі рішення Перещепинської міської ради від 23 липня 2021 року №1-9/8 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Перещепинської міської ради ОСОБА_1", у зв`язку з перебуванням ОСОБА_1 у щорічній відпустці з 24 липня 2021 року по 06 серпня 2021 року згідно з розпорядженням міського голови від 09 липня 2021 року №120-в "Про надання частини щорічної основної відпустки ОСОБА_1" та з метою забезпечення трудових гарантій працівника.
10. Не погоджуючись із вказаними рішеннями відповідачів, позивачка звернулась до суду.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року, залишеного без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
12. Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення Перещепинської міської ради від 23 липня 2021 року №1-9/VIII про дострокове припинення повноважень секретаря Перещепинської міської ради ОСОБА_1 прийняте на підставі та в межах наданих раді повноважень та із дотриманням процедури. Керуючись правовими висновками Верховного Суду (постанова Великої Палати Верховного Суд від 27 березня 2019 року у справі №688/3487/16-а, постанови Касаційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року у справі №657/268/15-а, від 22 листопада 2021 року у справі №1.380.2019.005671), суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що повноваження міської ради про дострокове припинення повноважень секретаря є дискреційними, тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила, приймаючи відповідне рішення. Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови від 23 липня 2021 року №199-к, оскільки незгода позивачки із розпорядженням обґрунтовувалась протиправністю рішення міської ради про дострокове припинення її повноважень на посаді секретаря міської ради.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
13. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 січня 2023 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
15. У касаційні скарзі вказано, що судами попередніх інстанцій застосовано частину п`яту статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" та статтю 20 Закону №2493-III без урахування висновків щодо застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі №495/5105/17. На думку скаржниці, висновки, викладені судами в оскаржуваних рішеннях суперечать правовій позиції, викладеній у вказаній постанові суду касаційної інстанції.
16. У касаційній скарзі наголошено, що суди першої та апеляційної інстанцій не звернули уваги, що у рішенні Перещепинської міської ради від 23 липня 2021 року №1-9/VII не зазначено підстав або мотивів дострокового припинення повноважень секретаря Перещипинської міської ради. Зокрема, не вказано, в чому саме проявилося невиконання чи неналежне виконання позивачкою як секретарем ради службових обов`язків, що могло бути підставою для визнання її роботи незадовільною. Також в спірному рішенні ради, на думку позивачки, не зазначено жодної підстави, передбаченої статтею 20 Закону № 2493-III, припинення публічної служби, яка б давала можливість прийняти обґрунтоване рішення про дострокове припинення повноважень секретаря Перещепинської міської ради.
17. ОСОБА_1 вказала, що міською радою було порушено процедуру прийняття спірного рішення, оскільки питання про дострокове припинення її повноважень не було розглянуто профільною та іншими постійними комісіями.
18. Міським головою подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення. Зазначив, що правовий висновок Верховного Суду, на який посилається позивачка у своїй касаційній скарзі, не може бути застосований до спірних правовідносин, оскільки вони не є подібними. У справі №495/5105/17 міською радою був порушений Регламент міської ради при прийнятті спірного рішення та не зазначено обґрунтування підстав для звільнення позивача. У спірних правовідносинах Перещепинською міською радою процедура проведення сесії порушена не була.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
19. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
20. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до частин першої, третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
22. Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
23. Статтею 146 Конституції України визначено, що інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
24. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".
25. Частиною першою статті 6 Закону №280/97-ВР визначено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
26. Згідно із частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
27. Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
28. Пунктом 4 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом.
29. Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
30. Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, сільським, селищним, міським головою, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
31. Частиною 10 статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
32. Згідно із частиною 13 статті 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
33. Відповідно до частини першої статті 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
34. Частиною п`ятою статті 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
35. Згідно з частиною сімнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації.
36. Частиною третьою статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
37. Частинами першою, п`ятою статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
Повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.
38. Пунктами 4, 5, 7 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР визначено, що секретар сільської, селищної, міської ради: організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та інших законів; забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень.
39. Відповідно до частини 2 статті 59 № 280/97-ВР рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
40. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування регулює Закон України від 07 червня 2001 року № 2493-III "Про службу в органах місцевого самоврядування".