ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2023 року
м. Київ
справа №480/12149/21
адміністративне провадження № К/990/4107/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Сумської обласної прокуратури, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), про визнання протиправними рішення, наказу, зобов`язання вчинити дії, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року (колегія суддів у складі: Присяжнюк О. В., П`янової Я. В., Любчич Л. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, Сумської обласної прокуратури, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 435 від 13.09.2021 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора призначити позивачу новий час (дату) повторного проходження (складання) іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Сумської обласної прокуратури № 415-к від 19.10.2021 про звільнення позивача з посади прокурора Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області;
- поновити позивача на посаді прокурора Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області з 23.10.2021;
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 23.10.2021.
2. Позов обґрунтовано тим, що позивач працював в органах прокуратури на посаді прокурора з серпня 2013 року. Наказом керівника Сумської обласної прокуратури № 415-к від 19.10.2021 був звільнений з посади прокурора Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області у зв`язку з наявністю рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 435 від 13.09.2021.
3. Позивач вважав таке рішення кадрової комісії та наказ керівника прокуратури Сумської області протиправними, оскільки на засіданні Третьої кадрової комісії 19.11.2020 було розглянуто заяву позивача щодо оскарження результатів іспиту (другого етапу), який відбувся 09.11.2020, за результатами складення якого позивачем отримано 90 балів. За результатами розгляду заяви позивача, у якій вказувалось про технічні несправності та інші причини, незалежні від прокурора та членів комісії, Третьою кадровою комісією вирішено призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички для ОСОБА_1, оскільки технічні причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат його тестування. Водночас П`ятнадцята кадрова комісія в порушення вимог чинного законодавства приймає рішення проти включення позивача до графіку складання іспиту (його другого етапу), а 13.09.2021 рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. Позивач наголошує, що П`ятнадцята кадрова комісія, приймаючи оскаржуване рішення та перевіряючи аргументи заяви позивача, не вжила жодних заходів щодо перевірки обставин, викладених у них, обмежившись лише посиланням на відсутність існування акту, складання якого не передбачено жодним нормативним актом. З огляду на очевидну протиправність оскаржуваного рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, на думку останнього, підлягає визнанню протиправним та скасуванню наказ про звільнення позивача.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 06.07.2022 позов задоволено.
5. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що оскаржувані рішення та наказ прийняті з порушенням вимог чинного законодавства, у зв`язку з чим підлягають скасуванню, а позивач підлягає поновленню на посаді.
Короткий зміст оскарженого судового рішення суду апеляційної інстанції
6. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2023 рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
7. Постанова апеляційного суду мотивована тим, що оскаржуване рішення кадрової комісії прийнято у відповідності до вимог пунктів 13, 16, 17 розділу II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 6 розділу І та пунктів 5, 6 розділу III Порядку проходження прокурорами атестації, з огляду на те, що підстави для повторного проходження позивачем тестування були відсутні, тестування під час другого етапу атестації позивачем було завершено, про технічні та інші поважні причини для перенесення або призначення нового часу (дати) іспиту кадровій комісії до завершення тестування позивач не повідомляла та фактично використав своє право на проходження відповідного етапу атестації. Також суд апеляційної інстанції констатував, що рішення про неуспішне проходження позивачем атестації є підставою для прийняття наказу про звільнення. З огляду на зазначене, вимоги про скасування наказу про звільнення та похідні вимоги від неї також не можуть бути задоволені.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить судове рішення апеляційного суду скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. Підставами, на яких подана касаційна скарга скаржник вказував пункт 1, 2, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
10. Ухвалою Верховного Суду від 16 лютого 2023 року мотивовано відхилені посилання скаржника на пункти 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а касаційне провадження відкрито за посиланням останнього на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, яке підлягає перевірці в межах відповідних доводів.
11. Обґрунтовуючи посилання на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач вказує про необхідність відступу від висновку, викладеного у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.11.2022 у справі № 600/6322/21, від 22.12.2022 у справі № 140/12386/21 та від 05.01.2023 у справі № 380/23308/21, з огляду на їх необґрунтованість та помилковість.
12. Необхідність відступу від висновків, зазначених в указаних постановах Верховного Суду, на які послався суд апеляційної інстанції, скаржник обґрунтовує тим, що, на його думку, в указаних висновках не досліджено:
1) питання правової природи рішення кадрової комісії про призначення прокурору нової дати іспиту на загальні здібності у контексті критеріїв його належності до категорії процедурних, зокрема, указано на відсутність аналізу пункту 11 Порядку роботи кадрових комісій (Порядок № 233);
2) питання щодо чинності рішення про призначення нової дати складання іспиту через відсутність доказів його скасування;
3) питання у контексті Порядку проходження прокурорами атестації (Порядок № 221), Порядку № 233, а також Закону України від 19.09.2019 № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113), щодо повноважень кадрової комісії, за наявності чинного рішення про призначення нової дати іспиту, приймати повторне рішення за заявою прокурора про призначення нової дати іспиту.
13. Крім того, позивач наголошує, що суд касаційної інстанції, надаючи рішенню відповідній кадровій комісії, яким прокурору було призначено нову дату складання іспиту на загальні здібності, статусу "свавільного" та "протиправного", вийшов за межі позовних вимог і надав правову оцінку акту, який не є і не був предметом оскарження у відповідних адміністративних справах та тим самим самостійно обрав предмет позову, неправомірно застосувавши норму частини другої статті 9 КАС України.
14. На думку скаржника, відступ від правового висновку, викладеного в зазначених останнім постановах Верховного Суду, має зводитись до того, що нова кадрова комісія не має права переглядати рішення попередніх кадрових комісій щодо призначення прокурору нової дати складання іспиту, тому суди зобов`язані констатувати, що рішення кадрової комісії (в даному випадку рішення Третьої кадрової комісії, оформлене протоколом № 11 від 19.11.2020) не є процедурним, оскільки не пов`язане з діяльністю кадрової комісії і породило для позивача відповідні права і обов`язки щодо продовження ним атестації.
15. У зв`язку із зазначеним, скаржник вважає, що необхідно погодитись з висновками суду першої інстанції про те, що П`ятнадцята кадрова комісія вийшла за межі своїх повноважень, а спірне її рішення № 435 від 13.09.2021 є незаконним, що має наслідком задоволення вимог позову в цій адміністративній справі.
16. Подібні за своїм змістом доводи викладені також у клопотанні ОСОБА_1 про передачу справи № 480/12149/21 на розгляд судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян.
17. Крім того, до суду касаційної інстанції неодноразово надходили письмові додаткові пояснення та заперечення ОСОБА_1, у яких скаржник викладав аргументи, які в сукупності повторювали вимоги його касаційної скарги в тій частині, яка стала підставою для касаційного перегляду цієї справи, та мали обґрунтування щодо доводів поданих відповідачами відзивів на його касаційну скаргу.
Позиція інших учасників справи
18. У лютому 2023 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу представника Офісу Генерального прокурора, а у березні 2023 року - Сумської обласної прокуратури, у яких відповідачі просили касаційну скаргу залишити без задоволення, посилаючись на законність та обґрунтованість оскарженого судового рішення.
Рух касаційної скарги
19. 06 лютого 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року разом із клопотанням про зупинення виконання оскарженого рішення.
20. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2023 року визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів: Жука А. В., Мартинюк Н. М. - для розгляду даної судової справи.
21. Ухвалою Верховного Суду від 16 лютого 2023 року в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення виконання судового рішення відмовлено; відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року у справі № 480/12149/21; витребувано з Сумського окружного адміністративного суду матеріали справи № 480/12149/21.
22. Ухвалою Верховного Суду від 21.06.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
23. З 2013 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури та 15 грудня 2015 року призначений на посаду прокурора Шосткинської місцевої прокуратури.
24. Наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора № 474 від 07 жовтня 2020 року встановлено прохідний бал - 93 (мінімально допустиму кількість балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
25. 09 листопада 2020 року позивач проходив анонімне тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та набрав 90 балів.
26. 12 листопада 2020 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про надання можливості повторного складенні іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, у зв`язку із незалежними від позивача технічними причинами система некоректно згенерувала його відповіді як неправильні.
27. За результатами розгляду вказаної заяви позивача, Третьою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 19 листопада 2020 року прийнято рішення про необхідність призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1, що підтверджується витягом з протоколу № 11 засідання від 19 листопада 2020 року.
28. Наказом Генерального прокурора № 236 від 16 липня 2021 року визнано таким, що втратив чинність Наказ № 424 від 10 вересня 2020 року про створення Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
29. Наказом № 239 від 22 липня 2021 року створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), у зв`язку з чим матеріали атестації, у тому числі щодо позивача, передані до П`ятнадцятої кадрової комісії.
30. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії від 28 серпня 2021 року, що викладено у формі протоколу засідання № 8, ОСОБА_1 не включено до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності.
31. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення № 435 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження позивачем атестації.
32. Наказом керівника Сумської обласної прокуратури № 415 к від 19 жовтня 2021 року позивача звільнено з посади прокурора Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області з 22 жовтня 2021 року на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, відповідно до п. 19 р. ІІ Прикінцевих і перехідних положень закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури".
33. Не погоджуючись із вищевказаним рішенням та наказом відповідачів, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, судове рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
34. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
35. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
36. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38. Зазначеним вимогам процесуального закону судове рішення суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, є неприйнятні з огляду на таке.
39. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстав, передбачених пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
40. Спірні правовідносини між сторонами склалися з приводу рішення П`ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації та звільнення з посади в органах прокуратури на підставі такого рішення.
41. Колегія суддів враховує, що Верховний Суд вже сформував правовий висновок у подібних правовідносинах щодо застосування пунктів 9, 13, 16, 17 розділу IІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", який викладено, зокрема, у постановах від 30.11.2022 у справі № 600/6322/21-а, від 22.12.2022 у справі № 140/12386/21, від 05.01.2023 у справі № 380/23308/21, від 24.01.2023 у справах № 580/9908/21, № 560/16514/21, № 500/8296/21, № 560/14894/21, від 31.01.2023 у справах № 240/35883/21, № 580/9243/21, від 02.02.2023 у справі № 200/15948/21, від 08.02.2023 у справах № 560/17141/21, № 300/6959/21, № 120/15902/21-а, від 09.02.2023 у справах № 380/21729/21, № 280/11332/21, від 14.02.2023 у справі № 560/16338/21, від 21.02.2023 у справах № 260/6716/21, № 380/22495/21, № 560/3698/22, № 420/23667/21, від 23.02.2023 у справах № 160/20922/21, № 120/15448/21-а, № 260/6744/21 та багатьох інших.
42. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, вважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.
43. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02.06.2016 № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, яка вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
44. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
45. У зв`язку із імплементацією цих змін у національний правопорядок 19.09.2019 прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ (тут і далі у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), у пункті 1 пояснювальної записки до проєкту якого наголошено, що після ухвалення Закону України "Про прокуратуру" в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності, що впливало на належність рівня виконання прокурорами своїх повноважень, а також рівня підтримки діяльності прокуратури суспільством. Цей Закон спрямований не стільки на зміну форми чи змісту діяльності прокуратури, скільки на проведення оцінки діючих прокурорів критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики.
46. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалася зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.
47. За змістом цього Закону реформування прокуратури є цілеспрямованим комплексом процедур і заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на трансформацію цінностей, принципів, завдань і функцій прокуратури, а також стандартів і організаційно-правових засад її діяльності. Мета цієї реформи - сформувати в Україні ефективну прокуратуру, яка б користувалася повагою та довірою суспільства та сформувати високопрофесійний і доброчесний корпус прокурорів.
48. Реалізація кадрового перезавантаження за цим Законом відбувається у формі атестації діючих прокурорів на відповідність критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики. Встановлена цим Законом атестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.
49. Положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" щодо процедури переведення діючих прокурорів у разі успішного проходження ними атестації у порядку цього Закону, а також щодо процедури добору на вакантні посади, не є складовою процедури призначення на посаду прокурора у розумінні Закону України "Про прокуратуру" (норми щодо якої зупинені відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури"), а є самостійною та тимчасовою процедурою, передбаченою пунктами 20 та 22 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", носять тимчасовий характер (до 01.09.2021).