ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2023 року
м. Київ
справа №640/25279/19
адміністративне провадження № К/990/25748/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.08.2022 (головуючий суддя - Л.В. Бєлова, судді - В.О. Аліменко, А.Ю. Кучма)
у справі № 640/25279/19
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішення, наказів, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог та збільшення їх розміру, просив:
- визнати протиправною бездіяльність Офісу Генерального прокурора, яка полягає в нерозгляді уповноваженою особою рапорту від 18.10.2019 про надання частини щорічної чергової відпустки тривалістю 5 календарних днів та залишення його без задоволення;
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 1 від 04.11.2019 № 222 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 12.11.2019 № 1405ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 15.11.2019;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 17.10.2019 № 234 "Про створення першої кадрової комісії";
- поновити ОСОБА_1 в Офісі Генерального прокурора на рівнозначній посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України з 16.11.2019;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора розглянути рапорт ОСОБА_1. від 18.10.2019 уповноваженою особою та надати частину щорічної чергової відпустки тривалістю 5 календарних днів;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 16.11.2019 до дати винесення судового рішення, обрахований за період з 16.11.2019 по 15.01.2020, виходячи з середньоденної заробітної плати в сумі 1 648, 27 грн., а за період з 16.01.2020 по день винесення судового рішення, виходячи з середньоденної заробітної плати в сумі 6 659, 01 грн., з урахуванням пункту 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100, та пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" і постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує про протиправність прийнятого відносно нього рішення кадрової комісії про визнання позивача таким, що не пройшов атестацію, оскільки у період з 22.10.2019 по 08.11.2019 позивач проходив лікування та перебував у непрацездатному стані, про що повідомляв кадрову комісію заявами з проханням перенести дати іспиту. Також позивач вказує на протиправність наказу про звільнення з посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з огляду на те, що станом на день звільнення позивача ліквідація чи реорганізація Генеральної прокуратури України не проводилася, як і відсутність скорочення посади, яку обіймав позивач.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2021 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади. Також, суд дійшов висновку щодо обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, оскільки позивач на іспит у визначену дату не з`явився, причини неявки не повідомив, правом на подання заяви про перенесення дати іспиту позивач скористався лише на наступний день після дати іспиту, а тому у комісії не було підстав переносити дату іспиту.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.08.2022 рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії № 1 від 04.11.2019 № 222 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1.". Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 12.11.2019 № 1405ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 15.11.2019. Поновлено ОСОБА_1 в Генеральній прокуратурі України на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України з 16.11.2019. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16.11.2019 по 18.08.2022 в сумі 1 127 233, 80 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. При ухваленні постанови суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення кадрової комісії є протиправним, оскільки позивачем дотримано вимоги Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора 03.10.2019 № 221, в частині повідомлення відповідача про неможливість прибуття на іспит з об`єктивних і поважних причин. Оскільки в межах апеляційного розгляду встановлено протиправність спірного рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, яке було підставою для прийняття наказу про звільнення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо скасування наказу про звільнення та наявності підстав для задоволення похідних вимог від скасування такого - поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, скаржник просить постанову апеляційного суду скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Підставою касаційного оскарження судового рішення вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
9. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 11 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.
10. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що позивачем на виконання вимог пункту 10 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, подано Генеральному прокурору заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора та про намір пройти атестацію, з огляду на що позивачем надано згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
11. Зазначає, що оскільки позивач погодився на проходження атестації, його включено до графіку складання іспиту на 23.10.2019, водночас на вказаний іспит позивач не з`явився. У подальшому на адресу голови кадрової комісії надійшли заяви позивача про перенесення дати іспиту, які розглянуті кадровою комісією та вирішено перенести дату складання іспиту на 04.11.2019. Проте у визначену дату позивач не з`явився, у зв`язку з чи кадровою комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. 05.11.2019 надійшла заява позивача про перенесення дати іспиту, яка розглянута на засіданні кадрової комісії та прийнято рішення щодо її відхилення. А отже, заявник вказує, що рішення комісії відповідає вимогам пунктів 13, 16, 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 8 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.
Позиція інших учасників справи
12. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого відповідно до положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційних скарг
13. Ухвалою Верховного Суду від 03.11.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
14. Ухвалою Верховного Суду від 20.06.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
15. ОСОБА_1 з 13.11.2014 працював в Генеральній прокуратурі України.
16. Наказом Генерального прокурора України від 07.08.2019 № 632ц ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України.
17. 11.10.2019 ОСОБА_1 подано на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
18. ОСОБА_1 було включено до списків осіб, які мали складати іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, 23.10.2019.
19. 23.10.2019 ОСОБА_1 не з`явився на проходження іспиту у зв`язку з перебуванням на лікарняному, про що Першу кадрову комісію повідомлено заявою від 25.10.2019 з проханням перенести дати проходження іспиту.
20. Першою кадровою комісією 29.10.2019 прийнято рішення про перенесення дати складання іспиту ОСОБА_1 у зв`язку з наданням доказів поважної причини неявки (протокол № 5 засідання Першої кадрової комісії).
21. ОСОБА_1 включено до графіка складання іспиту на 04.11.2019.
22. 04.11.2019 ОСОБА_1 не з`явився на проходження іспиту у зв`язку з перебуванням на лікарняному, про що Першу кадрову комісію повідомлено заявою від 05.11.2019 з проханням перенесення дати складання іспиту.
23. 04.11.2019 Першою кадровою комісією затверджено списки осіб, які не з`явилися 04.11.2019 на іспит (протокол № 7), до якого включено ОСОБА_1 .
24. 04.11.2019 Першою кадровою комісією прийнято рішення № 222 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора", згідно з яким визнано ОСОБА_1 таким, що неуспішно пройшов атестацію, у зв`язку з неявкою.
25. На засіданні 13.11.2019 Першою кадровою комісією розглядалася заява ОСОБА_1 про перенесення дати складання іспиту і прийнято рішення про її відхилення, оскільки 04.11.2019 прийнято рішення про неуспішне проходження ним атестації.
26. Наказом Генерального прокурора від 12.11.2019 № 1405ц на підставі статті 9 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 15.11.2019.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
27. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
29. Згідно зі статтею 21 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" у тексті Закону України "Про прокуратуру" слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
30. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
31. Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
32. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
33. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
34. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
35. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
36. Відповідно до пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.