ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2023 року
м. Київ
справа № 560/813/20
адміністративне провадження № К/9901/30623/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дари моря" на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.06.2020 (головуючий суддя: Козачок І.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2020 (головуючий суддя: Ватаманюк Р.В., судді: Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.) у справі № 560/813/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дари моря" до Головного управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області про визнання протиправними та скасування припису і постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Дари моря" (далі - ТОВ "Дари моря" або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області або відповідач), в якому просило визнати протиправними і скасувати припис №74 від 24.12.2019 та постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку №1 від 11.01.2020.
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 04.06.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2020, відмовив у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 21.06.2023 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.12.2019 до ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області від гр. ОСОБА_1 надійшло звернення щодо проведення перевірки походження, дотримання умов зберігання та якості рибної продукції ТОВ "Дари моря", дотримання останнім вимог законодавства у сфері безпечності харчових продуктів, ветеринарної медицини, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Відповідно до наказу ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області №6417 від 23.12.2019 та направлення на проведення перевірки № 6181 від 23.12.2019, за місцезнаходженням позивача у м. Хмельницькому 24.12.2019 посадовими особами відповідача проведений захід державного контролю (інспектування) стосовно додержання ТОВ "Дари моря" вимог законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин, за результатами якого складений акт № 241219 від 24.12.2019.
Перевіркою встановлені порушення гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, які докладно описані у акті, зокрема:
- здійснюється виробництво (пакування ) та зберігання - обіг харчових продуктів тваринного походження без наявного актуального експлуатаційного дозволу, чим порушено частини першу, дев`ятнадцяту статті 23 Закону України від 23.12.1997 № 771/97-ВР "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" (далі - Закон № 771/97-ВР);
- не повідомлений територіальний орган компетентного органу про зміни в своїй діяльності, що зумовлюють необхідність внесення змін до відомостей державного реєстру потужностей операторів ринку, чим порушено частину восьму статті 25 Закону № 771/97-ВР);
- систему простежуваності на підприємстві не забезпечено, що чим порушено статтю 22 Закону № 771/97-ВР;
- відсутні відомості щодо харчових продуктів, отриманих з потужностей, що пройшли державну реєстрацію або отримали експлуатаційний дозвіл, та/або використовує такі харчові продукти у виробництві інших харчових продуктів, чим порушено частину восьму статті 20 Закону № 771/97-ВР;
- вимоги до обігу об`єктів санітарних заходів не дотримуються, чим порушено частини першу, другу статті 37 Закону № 771/97-ВР;
- потужність не підтримується в чистоті (відсутні режими проведення миття та дезінфекції, не задовільний стан виробничих приміщень), чим порушено пункт 1 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР;
- підлога не має достатньої дренажної систем, конструкція якої запобігає ризику забруднення. В приміщеннях присутні залишки відпрацьованої води, що не дає змоги провести якісне прибирання і мінімізувати ризик забруднення харчових продуктів, чим порушено пункт 5 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР;
- стіни та підлоги виробничих приміщень потребують ремонту. Порушена цілість плитки на стінах та присутні вибоїни в підлозі, що не забезпечує можливість дотримання належного рівня гігієнічних вимог до харчових продуктів, включаючи захист від забруднення, під час операцій із харчовими продуктами та між такими операціями, чим порушено пункт перший частини першої, частину другу статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- стеля в цеху частково з ознаками підтікання, що в подальшому може призвести до росту плісняви та накопичення бруду, чим порушено пункт 2 частини першої, частину другу статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- вікна побудовані з дерев`яних матеріалів, погано миються та дезінфікуються, чим порушено пункт 3 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- поверхня дверей зроблена з поглинаючих вологу матеріалів, а саме дерева, що не дає можливості легко чистити та дезінфікувати їх, чим порушено пункт 4 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- усі поверхні (включно з поверхнею обладнання), що контактують з харчовими продуктами, у пошкодженому стані, присутні в цехах дерев`яні піддони, дерев`яні столи, які важко піддаються миттю та дезінфекції, чим порушено пункт 5 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- не дотримуються гігієнічні вимоги щодо обладнання та інвентарю, а саме обладнання з ознаками бруду та іржі, приміщення для його зберігання використовується не за призначенням, чим порушено пункти 1-3 частини першої статті 45 Закону № 771/97-ВР;
- обладнання не каліброване, чим порушено частину другу статті 45 Закону №771/97-ВР;
- відсутні договори та акти виконаних робіт на утилізації відходів згідно чинного законодавства, чим порушено пункт 3 частини першої, частину другу статті 46 Закону № 771/97-ВР;
- відсутній лабораторний контроль води, яку використовують в технологічному процесі, чим порушено пункт 4 частини першої статті 47 Закону № 771/97-ВР;
- не дотримання гігієнічних вимог до харчових продуктів, а саме на підприємстві відсутнє холодильне та морозильне обладнання, не проводиться боротьба зі шкідниками. Не підтримується температурний режим в цехах, щоб унеможливлював би розмноження мікроорганізмів та формування токсинів, чим порушено пункти 1-6, 8 частини першої статті 49 Закону № 771/97-ВР та частини першої статті 39 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин";
- порушені гігієнічні вимоги до пакування та маркування харчових продуктів включаючи первинне пакування, чим порушено пункти 1 - 3, 8 частини першої, частину другу статті 50 Закону № 771/97-ВР та частину третю статті 4, частини першу- восьму статті 4-21 Закону України "Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів";
- не дотримано технологічні вимоги до переробки рибопродукції, чим порушено частину 6 розділу II наказу Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України 11 липня 2003 року № 185, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23.07.2003 за № 628/7949;
- постійно діючі процедури, засновані на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках на потужності не розроблено та не впроваджено, чим порушено частину першу статті 21 Закону № 771/97-ВР.
Під час перевірки також проводився відбір зразків продукції та лабораторні дослідження.
Акт перевірки підписаний керівником позивача без зауважень.
24.12.2019 складений та вручений під підпис директору товариства припис №74 про усунення виявлених порушень гігієнічних вимог та умов поводження з харчовими продуктами, які зафіксовані актом перевірки, із зазначенням терміну виконання до 11.01.2020.
Цього ж дня також прийняте рішення про тимчасове припинення обігу харчових продуктів на потужності рибопереробного підприємства ТОВ "Дари моря" за адресою: вул. Я. Гальчевського, 3, м. Хмельницький до усунення виявлених порушень, а саме на період з 24.12.2019 по 11.01.2020.
Згодом, з метою перевірки виконання вимог припису та рішення, відповідачем виданий наказ №57 від 11.01.2020 та направлення №50 від 11.01.2020 на проведення позапланового заходу державного контролю (нагляду) у строк з 11.01.2020 по 13.01.2020.
11.01.2020 державними інспекторами ГУ Держпрождспоживслужби в Хмельницькій області здійснений вихід за місцезнаходженням позивача для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), під час якого встановлено, що підприємство не працює, рибопереробний цех зачинений, про що складений акт від 11.01.2020.
Того ж дня від директора ТОВ "Дари моря" надійшло клопотання про відтермінування виконання вимог припису № 74 від 24.12.2019 строком на шість місяців.
Проте, відповідачем прийнято постанову №1 від 11.01.2019 про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку (на строк шість місяців до 11.07.2020).
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що перевірка проведена із процедурними порушеннями, що в свою чергу нівелюють наслідки такої. За твердженнями скаржника, перевірка проведена за відсутності на те законодавчо визначених підстав. Додатково зазначає, що відповідач відмовився надати відомості про скаржника та вид продукції, яка, на думку останнього, спричинила шкоду; не надав можливості ознайомитись із змістом скарги, яка стала підставою для проведення позапланового заходу. Крім зазначеного, позивач також стверджує, що наказ про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) прийнятий з порушенням вимог Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V. Крім того, згідно з направленням на проведення заходу № 6181 від 23.12.2019 для проведення перевірки направлялась Кравчук Л.С., тоді як відповідні повноваження на участь у заході у іншого працівника - Сеник Ю.І. були відсутні. Додатково за твердженнями скаржника, направлення на перевірку не було підписане керівником ГУ Держпродспоживслужби в Хмельницькій області.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що звернення гр. ОСОБА_1 від 11.12.2019 про вжиття заходів щодо перевірки походження, дотримання умов зберігання та якості продукції позивача є визначеною законом підставою для прийняття рішення про проведення позапланового заходу. Покликається на те, що під час перевірки, до якої були допущені представники ГУ Держпродспоживслужби, виявлено ряд суттєвих порушень вимог законодавства з питань продовольчої безпеки та гігієни, які становили небезпеку охоронюваним правам населення. За результатами перевірки, посадовими особами відповідача було складено акт з детальним описом виявлених порушень, а також припис про усунення виявлених порушень. Оскільки відповідача не було поінформовано про виконання вимог припису, уповноваженими представниками Головного управління у січні 2020 року був здійснений позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо додержання законодавства у сфері безпечності харчових продуктів, під час якого встановлено, що підприємство не працює, виробничий цех зачинений. Зважаючи на встановлений факт невиконання позивачем вимог припису, відповідач обґрунтовано виніс постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу.
У відповіді на відзив позивач стверджує, що скарга від 11.12.2019, на підставі якої власне ініційовано спірну перевірку, не містить доказів про шкоду заподіяну здоров`ю, майну та/або інтересам скаржника продукцією товариства. Відсутність таких відомостей, на думку позивача, виключає можливість проведення позапланового заходу співробітниками Держпродспоживслужби. Також зазначає, що відповідачем не отримане погодження центрального органу виконавчої влади на проведення позапланового заходу, а вже згадана скарга була проявом недобросовісної конкуренції, оскільки скаржник є власником конкуруючого підприємства.
Відповідач надав відповідь на заперечення позивача, у яких стверджує про помилковість висновків оператора ринку щодо необхідності обов`язкового погодження позапланового заходу з центральним органом виконавчої влади, оскільки відповідно до пункту 1 частини першої статті 11 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" у разі надходження звернення громадянина про порушення у сфері безпечності харчових продуктів, Держпродспоживслужба має право здійснювати позапланові перевірки без отримання погодження вищестоящого органу. Також відповідач покликається на те, що документи, пов`язані з перевіркою та оформленням її результатів, відповідають вимогам закону, є достатніми, містять усі необхідні реквізити та у повному обсязі відображені у спеціалізованій програмі.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що звернення фізичної особи про порушення є правовою підставою для призначення позапланового заходу контролю. Своєю чергою, позивач мав право не допустити посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки у разі непред`явлення ними документів, передбачених статтею 7 Закону № 877-V, або невідповідності зазначеної у них інформації вимогам Закону. Водночас позивач допустив перевіряючих до перевірки, не приділивши належну увагу питанню оформлення відповідних документів, які були пред`явлені йому до початку заходу. Представник позивача підписав акт перевірки без зауважень, а по суті встановлених порушень вимог закону не надав доказів того, що відповідачем зроблені хибні висновки, які насправді не відповідали дійсності. Своєю чергою судами попередніх інстанцій встановлено, що усі необхідні документи були наявні та пред`явлені уповноваженій особі позивача, а заперечення, викладені у позові, стосуються окремих питань оформлення цих документів.
З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах, зокрема, від 31.07.2018 у справі №815/1553/17, від 19.09.2018 у справі №804/2956/17, суди попередніх інстанцій зазначили, що у разі невикористання суб`єктом господарювання права не допустити перевіряючих до перевірки, суд не може визнавати окремі порушення процедури підставою для скасування рішення органу державного нагляду (контролю), прийнятого за наслідками проведених заходів.
Згідно правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 22.05.2020 у справі № 825/2328/16, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. Певні дефекти адміністративного акту можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону, або допущене порушення не вплинуло на зміст акту (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Відносно процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі № 813/1790/18.
В той же час, суди констатували, що позивачем жодним чином не спростовані виявлені працівниками Держпродспоживслужби порушення вимог законодавства про безпечність та якість харчових продуктів, які слугували підставою для прийняття оскаржуваного припису.
Також позивачем не надано доказів усунення виявлених відповідачем порушень у зв`язку з чим, відповідач правомірно прийняв постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку.
Відносно посилань позивача на те, що ним було надано належним чином завірену копію направлення на перевірку від 23.12.2019 №6181 без підпису керівника, а відповідачем подано до суду копію направлення вже за підписом керівника, тобто підпис з`явився пізніше, після отримання відомостей про позов, апеляційний суд зазначив, що такі твердження позивача є безпідставними, оскільки із наданої позивачем копії направлення неможливо достовірно встановити наявність чи відсутність підпису керівника на оригіналі такого направлення на момент його пред`явлення позивачу.
Натомість оцінивши надану відповідачем копію направлення, апеляційний суд встановив, що таке підписане начальником Головного управління В. Грушко, а також на ньому наявний підпис керівника ТОВ "Дари моря" - Ярмолюка В. В. про ознайомлення з направленням та отриманням одного примірника, на відміну від копії направлення, пред`явленого суду позивачем, на якому відсутня відмітка уповноваженого представника суб`єкта господарювання про ознайомлення та отримання примірника направлення.
Стосовно доводів позивача, викладених в апеляційній скарзі про те, що оскаржуваний припис складено неповноважною особою, а саме особою, яка відсутня у направленні на перевірку, апеляційний суд зазначив, що припис від 24.12.2019 № 74 складено державними інспекторами Кравчук Л. С. та Сеник Ю. І. Своєю чергою, Кравчук Л. С. була направлена на проведення перевірки відповідним направленням від 23.12.2019 №6181. Сеник Ю. І долучилася до перевірки 24.12.2019. За результатами проведення позапланового заходу перевіряючими було складено відповідний акт від 24.12.2019, який був підписаний Кравчук Л. С. та Сеник Ю. І. Крім того, у вказаному акті зазначено осіб, які беруть участь у проведенні заходу державного контролю Кравчук Л. С. та Сеник Ю. І. За наведених вище обставин, апеляційний суд визнав безпідставними доводи позивача про підписання оскаржуваного припису неповноважною особою.