ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 420/2910/22
адміністративне провадження № К/990/6136/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області)
до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради
на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Вовченко O.A. від 25 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кравченка К.В., Джабурія О.В., Вербицької Н.В. від 13 січня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси (далі - прокурор, позивач) в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) (далі - Держекоінспекція) звернувся до суду з адміністративним позовом до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради (далі - Суворовська РА, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Суворовської РА щодо неліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м. Одеси за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230;
- зобов`язати Суворовську РА забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м. Одеси за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначається, що за результатом вивчення стану додержання вимог законодавства у сфері поводження з відходами на території Суворовського району м. Одеси, Суворовською окружною прокуратурою міста Одеси встановлено порушення вимог статей 21, 28 та 29 Закону України "Про відходи", статті 15 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статей 26, 27 та 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 46 Закону України "Про охорону земель", оскільки Суворівською РА не здійснюється ліквідація несанкціонованого звалища будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м. Одеси за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що саме Суворовська РА є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Суворівська РА звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини четвертої статті 53 КАС України, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та статті 23 Закону України "Про прокуратуру", внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про наявність підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у цій справі, оскільки позовна заява прокурора не містить належного обґрунтування підстав для звернення до суду із цим позовом.
7. Скаржник також зазначає, що під час ухвалення оскаржуваних судових рішень, судами не враховано правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а, від 28 травня 2021 року у справі № 160/8411/20, від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 та від 29 вересня 2022 року у справі № 120/11496/21-а, про відсутність правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді.
8. Від заступника керівника Суворівської окружної прокуратури міста Одеси надійшов відзив на касаційну скаргу Суворівської РА, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильних висновків про наявність у цій справі підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави у суді, а також про те, що саме на Суворівську РА покладено повноваження щодо забезпечення поводження з відходами.
9. Прокурор також зазначає, що у позовній заяві ним викладалося належне обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави у суді, які досліджувалися та були оцінені судами попередніх інстанцій, з огляду на що просить залишити касаційну скаргу Суворівської РА без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано 20 лютого 2023 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/2910/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу Суворівської РА.
12. Від скаржника надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі представника відповідача, в задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 6 серпня 2021 року Держекоінспекція направила відповідачу вимогу вих. № 4697/3 (вх № 01-05-5/617вх від 9 серпня 2021 року та № 01-05-5/617вх від 17 серпня 2021 року), у пункті 8 якої визначено: забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих і неконтрольних звалищ відходів на відповідній території, зокрема несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами: 46.6167051,30.8096230, та надати інформацію про виконання, зокрема цього пункту у строк до 20 серпня 2021 року.
14. Згідно з розпорядженням Одеського міського голови від 12 серпня 2021 року № 681 "Про створення постійно діючої міської комісії з питань поводження з безхазяйними відходами" та з метою вирішення питання виявлення, обліку та вжиття заходів реагування щодо ліквідації безхазяйних відходів, 20 серпня 2021 року Суворівською РА спільно з представниками Департаменту з благоустрою міста, Департаменту екології та розвитку рекреаційних зон Одеської міської ради та Держекоінспекції проведено комісійне обстеження території промислової зони за географічними координатами 46.6167051.30.8096230.
15. Відповідно до листів Департаменту міського господарства Одеської міської ради від 27 липня 2021 року № 01-69/1108, від 12 серпня 2021 року № 01-69/1196 згідно з Міською цільовою програмою благоустрою міста Одеси, затвердженою рішенням Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4004-VII (із змінами), районні адміністрації Одеської міської ради, зокрема Суворовська РА, протягом 2020-2021 років здійснюють виконання заходу "Утримання і благоустрій територій загального користування територіальної громади міста Одеси" у межах, якого на договірних умовах, утримуються (проводять очищення, прибирання та вивіз сміття) за кошти бюджету території загального користування міста Одеси, які не мають власників, балансоутримувачів чи орендарів. Так, на договірних умовах з ТОВ КК "Суворовський" за кошти бюджету Суворовською РА здійснювалось утримання (проводилось очищення, прибирання та вивіз сміття) територій загального користування, які не мають власників, балансоутримувачів чи орендарів.
16. Крім того, згідно з рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27 травня 2021 року № 183 "Про порядок здійснення контролю за виконанням Правил благоустрою території міста Одеси" надані повноваження районним адміністраціям Одеської міської ради, Департаменту з благоустрою міста Одеської міської ради та Департаменту екології та розвитку рекреаційних зон Одеської міської ради складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення України, зокрема щодо незабезпечення належного санітарного стану на території міста Одеси.
17. 19 серпня 2021 року за вих. № 01-05-5/617вх відповідачем на адресу Держекоінспекції направлено відповідь на вимогу щодо приведення у відповідність із законодавством території несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами: 46.6167051,30.8096230, у якій зазначено, що Суворовська РА не забезпечена матеріалами і фінансовими ресурсами для виконання робіт з ліквідації сміттєзвалищ, оскільки в її структурі відсутні проектні підрозділи, технічні засоби і фахівці для виконання робіт, та що Суворовською РА ініційовано обстеження вказаної території спільно з представниками Департаменту з благоустрою міста Одеси, Департаменту екології та розвитку рекреаційних зон Одеської міської ради та Держекоінспекцією.
18. 31 серпня 2021 року Держекоінспекцією за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) у період з 20 серпня 2021 року по 31 серпня 2021 року складено акт перевірки дотримання природоохоронного законодавства № 57, яким встановлено, що за результатом обстеження території за географічними координатами 46.6167051.30.8096230 виявлено наявність хаотично розміщених місць несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів орієнтовними розмірами: 33м х 5м х 0,5м (висота), 6м х 3м х 0,5м (висота), 10м х 10м х 0,5м (висота), а також звалище відходів органічного походження орієнтовним розміром 15,2м х 7м х 1,5м (висота), які Суворівською РА не ліквідовано.
19. За результатами проведеного заходу державного нагляду (контролю) також встановлено, що Суворовською РА не забезпечено в повному обсязі виконання повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме: не забезпечено ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження на території промислової зони за географічними координатами 46.6167051,30.8096230 (пункт "м" частини першої статті 20 Закону України "Про відходи"), та не виконано вимогу Держекоінспекції від 6 серпня 2021 року № 4697/3, відповідальність за що передбачено пунктом "ї" частини другої статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".
20. 3 вересня 2021 року Держекоінспекцією складено припис № 393, яким зобов`язано відповідача до 3 жовтня 2021 року (згідно з листом інспекції від 15 вересня 2021 року № 55300/3) забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження на території промислової зони за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230.
21. У період з 23 жовтня 2021 року по 3 листопада 2021 року Держекоінспекцією на підставі наказу від 20 жовтня 2021 року № 1335, направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 20 жовтня 2021 року № 1196пр було проведено повторний позаплановий захід за дотриманням Суворовською РА вимог природоохоронного законодавства, а саме в частині виконання припису від 3 вересня 2021 року № 393.
22. За результати проведеної перевірки Держекоінспекцією було складено акт № 78 від 3 листопада 2021 року, в якому зазначено, що в ході проведення позапланового заходу державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища Південно-Західного округу (Миколаївська та. Одеська, області) 27 жовтня 2021 року проведено обстеження території за географічними координатами 46.6167051,30,8096230, за результатами якого виявлено наявність хаотично розміщених місць несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження.
23. 12 листопада 2021 року Суворовська РА направила на адресу Держекоінспекції лист № 01-04-1/330вх, в якому повідомила, що у відповідача відсутні повноваження та функції з ліквідації стихійних сміттєзвалищ, необхідне для цього матеріально-технічне забезпечення, а також те, що штатним розкладом не передбачено посадову особу, яка організовує функції з ліквідації стихійних сміттєзвалищ.
24. Станом на час звернення до суду, доказів на підтвердження виконання припису від 3 вересня 2021 року № 393 та доказів щодо виконання вимог чинного законодавства у сфері поводження з відходами до суду не надано.
25. Листом Держекоінспекції від 3 грудня 2021 року № 7206/3 було повідомлено Суворовську окружну прокуратуру м. Одеси, що Суворовською РА несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м. Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.6167051,30.8096230 не ліквідовано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
31. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 53 КАС України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", внаслідок неврахування правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а, від 28 травня 2021 року у справі № 160/8411/20, від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 та від 29 вересня 2022 року у справі № 120/11496/21-а.
32. Надаючи оцінку доводам скаржника та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
33. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
34. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
35. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
36. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
37. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
38. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
39. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
40. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
41. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
42. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
43. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 1 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21 та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.
44. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
45. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти рф" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, у тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
46. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
47. До того ж, у рішенні у справі "Меріт проти України" (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
48. У пункті 9 рішення у справі "Мукий проти України" (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
49. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
50. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, у тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
51. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" (Role of the public prosecutorʼs office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministersʼ Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
52. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29- 31).
53. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
54. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of european judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of european prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатися, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.
55. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
56. Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
57. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
58. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
59. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
60. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
61. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері забезпечення безпечного для життя та здоров`я населення довкілля, гарантованого Конституцією України, зокрема шляхом зобов`язання органу місцевого самоврядування виконати свої повноваження щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища на території відповідної територіальної громади.
62. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним із поняттям "інтереси держави", з огляду на таке.
63. Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
64. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави (стаття 16 Конституції України).
65. Згідно з частиною першою статті 27 Основного Закону України кожна людина має невід`ємне право на життя.
66. Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
67. Статтею 1 Закону України "Про охорону земель" визначено, що охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
68. Стаття 35 цього ж Закону зобов`язує власників і землекористувачів, в тому числі орендарів, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності, зокрема: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку; забезпечувати захист земель від забруднення, уживати заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.
69. Згідно з частинами першою та другою статті 45 Закону України "Про охорону земель" господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється. У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі охорони земель вживають заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, притягнення винних до відповідальності згідно із законом і проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшого використання.
70. Відповідно до частини третьої статті 46 Закону України "Про охорону земель" забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об`єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров`я людини.
71. Законом України "Про відходи" визначено правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України.