ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2023 року
м. Київ
справа №160/2196/20
адміністративне провадження № К/990/636/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стеценка С.Г., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради
про зобов`язання зареєструвати повідомлення про початок будівельних робіт
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І., Головко О.В. від 16 червня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради (далі - УДАБК Дніпровської МР, відповідач), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність УДАБК Дніпровської МР щодо невнесення повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), подане 3 жовтня 2019 року ОСОБА_1, за адресою: АДРЕСА_1, до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - Єдиний реєстр документів);
- зобов`язати УДАБК Дніпровської МР зареєструвати повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єкту, що за класом наслідків належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), подане 3 жовтня 2019 року ОСОБА_1, за адресою: АДРЕСА_1, в Єдиному реєстрі документів.
2. В обґрунтування позову зазначено, що ОСОБА_1 подала до відповідача повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єкту, що за класом наслідків належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), але листом УДАБК Дніпровської МР від 13 листопада 2019 року № 9/3-418 це повідомлення було повернуто позивачу з підстав відсутності у ньому повноти даних та зазначено, що саме необхідно додати позивачу до повідомлення. Позивач стверджує, що для отримання документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт на об`єкті, що за класом наслідків належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), достатньо направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю, що нею і було зроблено. У свою чергу, відповідач не надав дозвільних документів, а повернув повідомлення позивачці, що і стало підставою звернення до суду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), не може бути повернуто заявнику без реєстрації.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2022 року апеляційну скаргу Дніпровської МР задоволено частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року змінено, а саме - резолютивну частину викладено у такій редакції: позов ОСОБА_1 задовольнити частково: визнати протиправною бездіяльність УДАБК Дніпровської МР щодо ненаправлення до Державної архітектурно-будівельної інспекції інформації про прийняття рішення про повернення на доопрацювання для усунення виявлених недоліків повідомлення ОСОБА_1 від 3 жовтня 2019 року про початок виконання будівельних робіт стосовно об`єкта, який за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єкту з незначними наслідками (СС1), за адресою: АДРЕСА_1, для внесення до Єдиного реєстру документів та зобов`язати відповідача направити до Державної архітектурно-будівельної інспекції інформацію про прийняття рішення про повернення на доопрацювання для усунення виявлених недоліків повідомлення ОСОБА_1 . В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року залишено без змін.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до положень частини першої статті 36, частини другої статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 9 Порядку ведення Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих і будівельних робіт та засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування, анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24 червня 2011 року № 92 (далі - Порядок № 92), в повідомленні про початок виконання робіт має бути зазначена інформація: про особу, яка здійснює технічний нагляд; про проектну документацію, проектувальника, головного архітектора, інженера проекту; про експертизи; про особу, яка здійснює авторський нагляд; про генерального підрядника; про містобудівні умови і обмеження; про право на земельну ділянку; про основні показники будівництва; про кошторисну вартість.
7. Суд апеляційної інстанції зазначив, що відсутність вищенаведеної інформації, а також неконкретне визначення виду будівництва (з прибудовою чи надбудовою мансардного поверху та коду об`єкту) виключає можливість реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт в такому вигляді з огляду на те, що відповідно до частини восьмої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених в поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення.
8. Натомість у порушення пунктів 8, 9, 12 Порядку № 92, за висновком Третього апеляційного адміністративного суду, УДАБК Дніпровської МР не направило до Державної архітектурно-будівельної інспекції інформацію для внесення до реєстру прийняття рішення про повернення на доопрацювання для усунення виявлених недоліків повідомлення ОСОБА_1 про початок виконання будівельних робіт.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2022 року та залишити у силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі скаржниця зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 36, 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466), внаслідок чого дійшов помилкових висновків про необхідність повернення на доопрацювання для усунення виявлених недоліків повідомлення ОСОБА_1 від 3 жовтня 2019 року про початок виконання будівельних робіт.
11. Скаржниця також зауважує, що суд апеляційної інстанції не врахував правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 9 червня 2021 року у справі № 826/6188/18, про те, що законодавством не передбачено підстав, за наявності яких відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю може відмовити у прийнятті повідомлення про початок виконання підготовчих робіт або ж повернути таке на доопрацювання, та у постанові від 17 лютого 2022 року у справі № 640/9519/19, про протиправність відмови у внесенні поданих особою повідомлень про початок виконання будівельних робіт до Єдиного реєстру документів.
12. Від УДАБК Дніпровської МР надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому зазначається, що вимоги касаційної скарги є безпідставними, а постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильних висновків про зазначення неповної інформації у надісланому позивачкою повідомленні про початок виконання будівельних робіт, на підставі чого просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано до суду 4 січня 2023 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 160/2196/20, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено для учасників справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
15. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОСОБА_1 є власницею квартири, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 180324957 від 9 вересня 2019 року.
17. З метою здійснення реконструкції, ремонтно-реставраційних робіт з прибудови та/або надбудовою мансардного поверху позивачка 3 жовтня 2019 року звернулася до УДАБК Дніпровської МР із повідомленням про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1).
18. Листом від 13 листопада 2019 року № 9/3-418 відповідачем повернуто повідомлення про початок виконання будівельних робіт та повідомлено позивачку про відсутність повноти даних у поданому повідомленні, що унеможливлює здійснення його реєстрації в Єдиному реєстрі документів, а саме: вид будівництва зазначено некоректно; код об`єкта згідно з Державним класифікатором будівель і споруд ДК 018-2000 зазначено некоректно; відсутня інформація, щодо особи, яка здійснює технічний нагляд; відсутня інформація щодо проектної документації, проектувальника, головного архітектора або інженера проекту; відсутня дата затвердження проекту; відсутня інформація щодо експертизи; не зазначено відповідальну особу, що здійснює авторський нагляд; відсутня інформація щодо генерального підрядника; відсутня інформація щодо містобудівних умов та обмежень; відсутня інформація щодо земельної ділянки; не зазначено основні показники будівництва; не вказано кошторисну вартість.
19. Також у вищезазначеному листі про повернення повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідач зазначив, що у разі приведення документу у відповідність до вимог чинного законодавства, позивач має право повторно звернутися до УДАБК Дніпровської МР для реєстрації відповідного повідомлення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2022 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними, з огляду на наступне.
25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. У касаційній скарзі скаржниця зауважує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 36, 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 466, оскільки не врахував правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 9 червня 2021 року у справі № 826/6188/18 та від 17 лютого 2022 року у справі № 640/9519/19.
28. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
29. Відповідно до частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджується Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною третьою статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр). Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
Доступ користувачів до даних реєстру здійснюється безоплатно через офіційний веб-сайт центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Частиною сьомою статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
30. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється. Отримання замовником інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт, крім направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт до органу державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до частини 1 цієї статті, не вимагається.
Згідно з частиною третьою статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних в поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини сьомої цієї ж статті право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт;
2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Відомості про скасування права на виконання будівельних робіт вносяться до реєстру.
Частиною восьмою статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених в поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення.
31. Відповідно до частини першої статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі якщо замовник самостійно виявив технічну помилку у надісланому повідомленні про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт, зареєстрованій декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а також у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до закону, до такого повідомлення або декларації вносяться зміни у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Замовник зобов`язаний протягом трьох робочих днів надати достовірні дані щодо інформації, яка потребує змін, для внесення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю відповідних відомостей до реєстру, а також до повідомлення або декларації.