ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 824/265/20-а
провадження № К/9901/16082/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Бучик А.Ю., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (головуючий суддя Курко О. П., судді Гонтарук В. М., Біла Л.М.)
у справі № 824/265/20-а
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" звернулося до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у якому просило визнати протиправною з моменту прийняття та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20 грудня 2019 року № 2992 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року позов задоволено.
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задоволено повністю. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.
4. Не погодившись із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи" "Чернівцігаз" зареєстроване як юридична особа 03 березня 1992 року. Основним видом діяльності позивача є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.
7. 29 червня 2017 року позивач отримав ліцензію на розподіл природного газу, що підтверджується постановою НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 856.
8. На підставі звернень споживачів Чернівецької області, зазначених в листах Державної регуляторної служби України від 07 березня 2019 року № 147/0/20-19, від 14 травня 2019 року №3185/0/20-19, постанови НКРЕКП від 14 травня 2019 року № 734 "Про проведення позапланової перевірки ПАТ "Чернівцігаз", відповідно до рішень НКРЕКП від 26 березня 2019 року № 425 (зі змінами та доповненнями 23 серпня 2019 року № 1775), від 14 травня 2019 року № 734, від 06 серпня 2019 року № 1658, 20 листопада 2019 року головою НКРЕКП видано посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки № 460, 461, 462, яким у строк з 09 грудня 2019 року по 11 грудня 2019 року доручено посадовим особам сектору НКРЕКП у Чернівецькій області здійснити перевірку АТ "Чернівцігаз" з питань дотримання пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови), а також дотримання вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 29 березня 2019 року № 470 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз".
9. 06 грудня 2019 року сектором НКРЕКП у Чернівецькій області здійснено запит інформації та документів від позивача відповідно до предмету перевірки, з вимогою надати документи до 11 год. 00 хв. 09 грудня 2019 року, який надійшов до позивача 12 грудня 2019 року, про що свідчить штамп вхідної кореспонденції позивача на вказаному запиті від 12 грудня 2019 року за вх. № ЗП-5430-58001-1219.
10. Як зазначав позивач, 09 грудня 2019 року голова та члени комісії з позапланової виїзної перевірки прибули до АТ "Чернівцігаз" з пропозицією надати допуск до здійснення з 09 грудня 2019 року по 11 грудня 2019 року планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподіл природного газу.
11. 09 грудня 2019 року позивач відмовив комісії з позапланової виїзної перевірки у проведенні позапланової виїзної перевірки, про що письмово повідомив представників відповідача в поясненнях від 09 грудня 2020 року № 580007-Сл-4190-1219 про причини відмови у проведенні позапланової виїзної перевірки. Згідно зі змістом пояснень, причиною відмови у проведенні перевірки стала відсутність уніфікованої форми акту перевірки, а також видання відповідачем одночасно трьох посвідчень на перевірку, що на думку позивача суперечить Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), які були направлені відповідачу з відміткою про вручення.
12. 09-10 грудня 2019 року посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акти про відмову АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" у проведенні позапланового заходу державного (нагляду) контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Акти від 09 грудня 2019 року та 10 грудня 2019 року не підписані представниками позивача.
13. 11 грудня 2020 року посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 453. Згідно з детальним описом виявлених порушень встановлено порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Вказаний акт надіслано на адресу позивача 11 грудня 2019 року та отримано ним 16 грудня 2019 року, про що свідчить штамп вхідної кореспонденції позивача на вказаному акті від 16 грудня 2019 року за вх. № Сл-5463-58001-1219.
14. Не погоджуючись з описом виявлених порушень, наведених в акті від 11 грудня 2019 року №453, позивач 17 грудня 2019 року направив письмові зауваження на адресу сектору НКРЕКП у Чернівецькій області, що підтверджується рекомендованим поштовим відправленням про вручення.
15. 16 грудня 2019 року о 15 год. 13 хв. на офіційному сайті НКРЕКП опубліковано оголошення про те, що 20 грудня 2019 року відбудеться засідання НКРЕКП про порушення Ліцензійний умов позивачем (позапланова перевірка відповідно до погодження Державної регуляторної служби від 07 березня 2019 року, №1478/0/20-19), до якого додано обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи" "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов та проект постанови "Про накладення штрафу на АТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
16. 17 грудня 2019 року позивач направив на адресу відповідача зауваження на проект вказаної постанови, які отримано відповідачем 20 грудня 2020 року.
17. 20 грудня 2019 року відповідачем винесено оскаржувану постанову № 2992, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000,00 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
18. Вважаючи оскаржувану постанову протиправною, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що на момент перевірки не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а тому позивач правомірно відмовив у допуску до перевірки посадових осіб НКРЕКП.
20. За висновком окружного адміністративного суду, зазначене в оскаржуваній постанові порушення статті 11 Закону №877-V не є порушенням Ліцензійних умов, оскільки встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
21. Також суд першої інстанції вказав на порушення відповідачем процедури при розгляді питання про накладення штрафу, а саме в порушення частини 4 статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII) та Регламенту, вказане засідання відбулося 20 грудня 2019 року без урахування факту подання позивачем 17 грудня 2019 року заперечень на вказаний акта та без оприлюднення не пізніше ніж за три робочих дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті аргументованої позиції відповідача щодо одержаних зауважень від позивача.
22. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що колегія суддів дійшла висновку, що накладення на позивача штрафу повністю узгоджується із положеннями законодавства, враховуючи, що форма Актів складених за результатами проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 18 грудня 2019 року № 492, 493, 494 складені НКРЕКП відповідно до норм законодавства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
23. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахував висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, де, крім іншого, наголошено, що пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін ("інші нормативно-правові акти"), що може призводити до непередбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування. Закон № 877 не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу. У зв`язку з чим Верховний Суд прийшов до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
24. У відзиві на касаційну скаргу відповідач підтримує висновки суду апеляційної інстанції, а також зазначає, що висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 не можуть бути застосовані щодо спірних правовідносин, оскільки предметом спору у справі № 640/20494/19 була постанова НКРЕКП від 06 вересня 2019 року № 1860 про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов, яка була прийнята за результатами здійснення Регулятором планового заходу державного нагляду (контролю).
25. Також відповідач наголошує, що Законом України "Про ринок природного газу" не встановлено виключного переліку нормативно-правових актів, які регулюють відповідний ринок. Положення Ліцензійних умов не були предметом розгляду у справі № 640/20494/19 та у справі №824/265/20-а.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
27. Пунктом 7 частини 1 статті 1 Закону № 222-VIII (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
28. Законом № 1540-VIII визначено правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
29. Частиною 1 статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
30. Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
31. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
32. Частинами 1 - 3 статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
33. Згідно з частиною 4 статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
34. Відповідно до частини 5 статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
35. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
36. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
37. Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
38. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
39. Частиною 15 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
40. За приписами абзацу першого частини 2 статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.