ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 580/8243/21
адміністративне провадження № К/990/621/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стародуба О.П.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №580/8243/21
за позовом Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Чигиринської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022 (головуючий суддя Бабич А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 (колегія у складі: головуючого судді Файдюка В.В., суддів: Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (далі також - позивач) звернувся в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради (далі також - відповідач), в якому позивач просив:
- визнати протиправною бездіяльність, яка полягає у не вчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин;
- зобов`язати відповідача вжити заходи щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що під час опрацювання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Чигирин прокуратурою виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території Чигиринської територіальної громади, оскільки відповідачем не замовлено розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин. У зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території міста Чигирин, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не надав належних, достовірних та допустимих доказів того, що здійснив всі передбачені вимогами законодавства повноваження, а саме замовив розробку історико-архітектурного опорного плану та на виконання підпункту 6 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та подав його на затвердження Чигиринської міської ради. Крім того, не підтвердженими та безпідставними є посилання відповідача на відсутність джерел фінансування щодо замовлення та виготовлення історико-архітектурного опорного плану м. Чигирин.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, Виконавчий комітет Чигиринської міської ради подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити в цій справі нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що повноваження Виконавчого комітету Чигиринської міської ради щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні є дискреційними (тобто допускається певний розсуд у їх виконанні) і напряму залежать від фінансування зазначених заходів, що входить до компетенції іншого колегіального органу - Чигиринської міської ради.
Скаржник вважає, що відсутність виготовленого і затвердженого історико-архітектурного плану міста Чигирин не завдає шкоди історико-культурній спадщині і місту Чигирин, оскільки законами України передбачена низка вимог і процедур при розпорядженні земельними ділянками та наданні дозволів на здійснення будівництва, спрямованих на недопущення порушення інтересів держави в цій сфері, котрі в рівній мірі зі способом, на якому наполягає позивач, дозволяють захистити культурну спадщину.
Також скаржник вважає, що судом було зроблено висновок про протиправність бездіяльності виконавчого комітету на підставі одного лише факту невчинення певних дій, без урахування всіх інших обставин, що мають значення для даної справи, на яких було наголошено відповідачем, зокрема, того факту, що жодної шкоди інтересам держави у сфері охорони культурної спадщини в місті Чигирин не заподіяно, в матеріалах справи відсутні будь-які відомості про незаконну забудову чи руйнування пам`яток а також того, що законом не визначено строку вчинення цих дій, тобто вони покладені на розсуд суб`єкта владних повноважень.
На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанції не було застосовано жодної з правових позицій Верховного Суду, що призвело до прийняття незаконного та необґрунтованого рішення, яке суперечить статтям 6, 7, 140 Конституції України, статтям 2, 3, 7, 242, 245 КАС України, статтям 26,61,64, 66 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 17 Закону України "Про містобудівну діяльність", не відповідає принципам розумності і справедливості.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 04.01.2023 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.
9. Ухвалою Верховного Суду від 11.01.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Чигиринської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 у справі №580/8243/21.
10. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г. від 23.05.2023 №23643/23 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відпусткою судді Мороз Л.Л., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.05.2023 №№ 770/0/78-23, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.05.2023, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 21.06.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку історичних населених місць України по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
13. Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.
14. Також Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11.08.2020 №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного шорного плану.
15. На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21.09.2020 №02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.
16. Крім того, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11.12.2020 № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів та листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21.12.2020 №23231/01/01-57 та від 17.02.2021 №3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, копії яких додаються.
17. Черкаська окружна прокуратура звернулася з запитом від 17.05.2021 №145-1203вих21 до Чигиринської міської ради, в якому просила надати інформацію щодо розробки та затвердження історико-архітектурного плану міста Чигирин.
18. Листом від 21.05.2021 №592-02-33/2 відповідач повідомив про розроблення в 2001 році "Генерального плану розвитку Національного історико-культурного заповідника "Чигирин", а також про те, що рішення щодо оновлення історико-архітектурного опорного плану міста Чигирин протягом 2020-2021 років ним не приймались.
19. 15.07.2021 Черкаська окружна прокуратура листом №145-2331вих21 звернулася до позивачів та повідомила, що не зважаючи на їх листи історико-архітектурний опорний план м. Чигирин не розроблений та не затверджений. Одночасно просила повідомити чи вживалися ними заходи щодо захисту порушеного права, зокрема шляхом скерування до суду позовної заяви зобов`язального характеру до Чигиринської міської ради або її виконавчих органів.
20. Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направили до Черкаської окружної прокуратури листи від 28.07.2021 №12/01-03-13/927/02/01-03-13/17384 та від 31.08.2021 №10444/6.11.1, в яких повідомили, що історико-архітектурний опорний план м. Чигирин не виготовлявся та не затверджувався.
21. 06.10.2021 Черкаська окружна прокуратура листом №145-3517вих-21 повідомила Міністерство культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про підготовку адміністративного позову та подала його до суду.
22. Після відкриття провадження у цій справі Чигиринська міська рада 16.11.2021 на XVIII сесії міської ради VIII скликання прийняла рішення №840-18/ VIII "Про надання дозволу на розробку доповнень до генерального плану в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста", яким вирішила:
надати дозвіл відповідачу на розроблення генерального плану території міста Чигирин Черкаської області, з розробкою плану зонування території міста, історико-архітектурного опорного плану міста;
визнати замовником генерального плану відповідача;
відповідачу звернутися до відділу фінансів Чигиринської міської ради з клопотанням про виділення коштів на фінансування заходів, передбачених п.1 вказаного рішення в місцевому бюджеті на 2022 рік.
У пункті 4 рішення зазначено, що фінансування розроблення плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста здійснити за рахунок коштів бюджету Чигиринської міської територіальної громади, передбачених на ці цілі.
23. 22.11.2021 заступник міського голови м. Чигирин листом №1246-02-33/1 звернувся до Відділу фінансів Чигиринської міської ради, в якому просив на виконання рішення від 16.11.2021 №840-18/VIII "Про надання дозволу на розробку доповнень до генерального плану території міста Чигирин в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста" передбачити в бюджеті Чигиринської міської територіальної громади на 2022 бюджетний рік видатки на виконання робіт з виготовлення містобудівної документації - доповнень до генерального плану території міста Чигирин в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста, орієнтовною сумою 1 000 000,00грн.
24. Витягом з протоколу засідання постійної комісії Чигиринської міської ради з питань бюджету, соціально-економічного та інвестиційного розвитку від 01.12.2021 №18 підтверджується, що члени комісії: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 вирішили розробку історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин здійснити за рахунок перевиконання плану надходжень до бюджету Чигиринської громади. Окремих коштів на розробку історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин не передбачати.
25. Вважаючи протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Чигиринської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин, прокуратура звернулась до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
29. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
30. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
31. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
33. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
34. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
35. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
36. У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
37. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
38. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).