ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2023 року
м. Київ
справа №640/6307/20
адміністративне провадження № К/990/28076/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді Коваленко Н.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г.,
за участю секретаря судового засідання Глущенка Д.В.,
учасники справи: представник відповідача Данилов К.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" до Антимонопольного комітету України, треті особи: Департамент освіти та науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Кузьменко А.І. від 17.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Чаку Є.В., Коротких А.Ю., Єгорової Н.М. від 14.09.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2020 року Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" (далі також КП "Житло-сервіс", Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Антимонопольного комітету України (далі також АМКУ, Комітет, відповідач), треті особи: Департамент освіти та науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації; далі також Департамент), Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення від 06.02.2020 №109-Р (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що у відносинах з визначення замовника будівництва для потреб територіальної громади Закон України "Про публічні закупівлі" є спеціальним законом, а тому стаття 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" має застосовуватись у спірних правовідносинах виключно у частині, що не суперечить Закону України "Про публічні закупівлі".
3. З урахуванням цього позивач вважав, що Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від імені та в інтересах територіальної громади міста Києва, реалізуючи свої повноваження щодо реконструкції і будівництва належного до сфери його управління майна територіальної громади та свою господарську компетенцію, правомірно обрав Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-Сервіс" серед інших комунальних підприємств та визначив останнього розпорядженням від 17.12.2018 №2287 "Про будівництво (реконструкцію) футбольних полів зі штучним покриттям у місті Києві" замовником вказаних робіт.
4. Крім того, позивач наголошував на безпідставності висновків відповідача про необґрунтованість витрат позивача, пов`язаних із виконанням функцій замовника будівництва, оскільки проектна документація будівництва об`єктів, у тому числі їх кошторисна частина (вартість), розробляється відповідними проектувальними організаціями (проектувальниками) та перевіряється експертними організаціями.
5. У контексті наведеного позивач стверджував, що при розрахунку коштів на утримання служби замовника не передбачається норма прибутку для комунальних підприємств, а лише покриття фактичних витрат на здійснення функцій замовника на соціально важливих об`єктах інфраструктури.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.02.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, позов задоволено частково, а саме: визнано протиправними та скасовано пункти 2-6 рішення Антимонопольного комітету України від 06.02.2020 №109-Р; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
7. Суди першої та апеляційної інстанцій, проаналізувавши, зокрема, норми Законів України від 01.07.2014 №1555-VII "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", від 25.12.2015 №922-VIII "Про публічні закупівлі" та Господарського кодексу України, а також враховуючи висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постановах від 31.03.2021 у справі №640/21523/19, від 12.07.2022 у справі №640/19887/20, практику Суду Європейського Союзу (рішення у справі С-280/00 Altmark Trans GmbH, Regierungsprдsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbН), дійшли висновку про те, що підтримка, яка надається позивачу відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та №510/7166 від 04.04.2019; далі також Програма) для здійснення функцій замовника, не є державною допомогою.
8. У доповнення такого висновку судами попередніх інстанцій зауважено й про те, що як вбачається з встановлених у справі обставин Підприємство задовольняє потреби територіальної громади міста Києва в об`єктах виробничої інфраструктури та виконує завдання органу місцевого самоврядування щодо доступності цієї інфраструктури, а отже надає послуги, що становлять загальний економічний інтерес, у зв`язку з чим Закон України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.
9. З цих підстав суди попередніх інстанцій констатували, що пункти 2-6 оскаржуваного рішення є протиправними і підлягають скасуванню, оскільки наведені у них твердження про те, що отримувана Підприємством підтримка за вищевказаною Програмою є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" і надається позивачу незаконно, а тому має бути повернута до місцевого бюджету, не ґрунтуються на нормах права і фактичних обставинах справи.
10. У оскаржуваних судових рішеннях також зазначено, що позивач не вказував на протиправність пункту 1 спірного рішення, а тому суди попередніх інстанцій у цій частині позову відмовили
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 08.06.2000 №183/904 "Про створення комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-Сервіс" вирішено створити комунальне підприємство для експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс", підпорядкувавши його Головному управлінню житлового забезпечення Київської міської державної адміністрації (пункт 1 рішення).
13. Згідно з установленими судами попередніх інстанцій обставинами вищевказане рішення Київської міської ради є чинним і було таким станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.
14. Відповідно до пункту 1.1 Статуту Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-Сервіс", затвердженого рішенням Київської міської державної адміністрації від 19.07.2000 №1205 (далі також Статут; у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-Сервіс" створено відповідно до рішення Київської міської ради від 08.06.2000 №183/904 "Про створення комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-Сервіс". Засновником та власником підприємства є територіальна громада міста Києва від імені якої виступає Київська міська рада. Підприємство підпорядковується Департаменту будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
15. Згідно пункту 2.2 Статуту предметом діяльності Комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-Сервіс" є, зокрема, виконання функцій замовника будівництва житлових будинків і об`єктів обслуговування населення, комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду, капітальних ремонтів житлових та нежитлових будинків і споруд відповідно до розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
16. Відповідно до пункту 5.1 Статуту майно підприємства є комунальною власністю територіальної громади міста Києва і закріплюється за ним на праві господарського відання.
17. Департаментом до АМКУ було направлено повідомлення про нову державну допомогу №408-ПДД від 19.06.2019.
18. Департаментом моніторингу та контролю державної допомоги АМКУ видано подання від 23.10.2019 №500-01/4407-п про початок розгляду справи для проведення поглибленого дослідження аналізу допустимості державної допомоги №500-26.15/121-19ДД для конкуренції.
19. 06.02.2020 АМК прийнято рішення №109-Р "Про результати розгляду справи про державну допомогу", згідно із яким:
20. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019), що буде в повному обсязі перерахована підрядним організаціям, які визначаються відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі", для будівництва (реконструкції) футбольних полів зі штучним покриттям, не є державною допомогою відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання";
21. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019), Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання";
22. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019), комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції, відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання";
23. Постановлено припинити надання незаконної державної допомоги, що надається комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" для здійснення функцій замовника, відповідно до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049 (зі змінами, внесеними рішеннями Київської міської ради №488/6539 від 20.12.2018 та № 510/7166 від 04.04.2019);
24. Зобов`язано надавача підтримки проінформувати Антимонопольний комітет України про припинення надання незаконної державної допомоги протягом двох місяців із дати офіційного оприлюднення рішення у справі №500-26.15/84- 19-ДД;
25. Зобов`язано повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції;
26. Постановлено Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у двомісячний строк з дати офіційного оприлюднення рішення у справі забезпечити виконання заходів щодо повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції рішенням у справі, в обсязі, наданому на дату офіційного оприлюднення рішення; негайно після офіційного оприлюднення рішення розпочати його виконання; вжити в межах повноважень, визначених законом, вичерпних та ефективних заходів для забезпечення повернення незаконної державної допомоги комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс"; у разі порушення провадження у справі про банкрутство комунального підприємства з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" Департамент освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зобов`язаний вступити до судового процесу та вчинити інші відповідні дії, передбачені законодавством, щодо відновлення платоспроможності боржника, у тому числі подати відповідні вимоги кредиторів про повернення незаконної державної допомоги; не пізніше останнього дня двомісячного строку з дати офіційного оприлюднення рішення у справі повідомити Антимонопольному комітету України про вжиті Департаментом освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового зонду "Житло-сервіс" заходи з повернення незаконної державної допомоги та надати відповідне документальне підтвердження; забезпечити повернення незаконної державної допомоги комунальним підприємством з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення рішення у справі; у разі наявності підстав, що унеможливлюють (перешкоджають) виконання рішення, надати письмові пояснення щодо наявності перешкод для виконання цього рішення не пізніше двох днів з моменту виявлення таких обставин; надання таких пояснень не звільняє від обов`язку виконати це рішення в повному обсязі; надати належні докази виконання рішення;
27. Постановлено Комунальному підприємству з експлуатації і ремонту житлового фонду "Житло-сервіс" не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення рішення у справі № 500-26.15/84-19-ДД: повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції рішенням у справі, в обсязі, наданому на дату офіційного оприлюднення рішення, шляхом перерахування у дохід загального фонду бюджету міста Києва; вчинити дії, передбачені заходами Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для забезпечення повернення незаконної державної допомоги; інформувати Департамент освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольний комітет України про виконання рішення; надати Департаменту освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Антимонопольному комітету України докази виконання рішення з поданням засвідчених в установленому порядку копій документів, які підтверджують його виконання.
28. Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
29. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 2 частини четвертої та підпункт "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
30. Вважає, що справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для скаржника, оскільки державна допомога суб`єктам господарювання надається з коштів місцевих або державного бюджетів.
31. Скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені із застосуванням норми матеріального права, яка не підлягала застосуванню, а саме - статті 8 Господарського кодексу України, оскільки, на переконання АМКУ, поняття суб`єкта господарювання, яке має застосовуватися до спірних правовідносин, міститься у статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції", яка має переважне застосування та носить характер спеціальної норми, у зв`язку з чим суди безпідставно ототожнили орган місцевого самоврядування та комунальне підприємство, комунальне підприємство та комунальну установу.
32. Також скаржник вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про непоширення дії Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" на підтримку, яка надавалась позивачу за Програмою Департаментом, свідчать про неправильне застосування норм матеріального права.
33. При цьому таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов, враховуючи правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 11.07.2022 у справі №640/19887/20.
34. У касаційній скарзі скаржник наголошує на необхідності відступлення від таких висновків Верховного Суду з огляду на те, що Верховний Суд застосував статтю 8 Господарського кодексу України, відповідно до якої органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання, однак не врахував, що відповідно до частини другої статті 1 Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" термін "суб`єкт господарювання" вживається у значенні, наведеному в Законі України "Про захист економічної конкуренції", відповідно до якого суб`єктами господарювання визнаються також органи державної влади, органи місцевого самоврядування.
35. Також, на думку скаржника, висновки Верховного Суду у справі №640/19887/20 ґрунтуються на помилковому ототожненні органу місцевого самоврядування, який має власні функції та повноваження як самостійного суб`єкта правовідносин, та комунального підприємства.
36. У відзиві на касаційну скаргу позивач висловлює незгоду з викладеними скаржником доводами та вимогами. Вважає, що суди попередніх інстанцій, застосувавши до спірних правовідносин норми статей 8, 24, 78 Господарського кодексу України, у їх системному взаємозв`язку, беручи до уваги те, що комунальні підприємства є суб`єктами господарювання комунального сектору економіки, дійшли обґрунтованого висновку про те, що приймаючи рішення про виконання функцій замовника комунальними підприємствами, Київська міська державна адміністрація діє на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а виконання функцій замовника через комунальні підприємства є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування.
37. Позивач зазначає, що Верховний Суд у постановах, викладені у яких висновки були враховані судами попередніх інстанцій під час вирішення цього спору, перегляду справи, ґрунтуються на правильному застосуванні норм права й підстави для відступу від такого правозастосування, у тому числі з огляду на наведені АМКУ аргументи, відсутні.
38. У зв`язку з цим Підприємство просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
39. Розглядаючи цю справу, суди попередніх інстанцій застосували до спірних відносин таке нормативно - правове регулювання.
40. Правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції встановлює Закон України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" і спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов`язань України у сфері державної допомоги (преамбула до Закону).
41. За визначенням, наведеним у пункті 1 частини першої статті 1 вказаного вище Закону, державна допомога суб`єктам господарювання (далі - державна допомога) - підтримка у будь-якій формі суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.
42. Частиною четвертою статті 6 цього ж Закону встановлено, що рішення про визнання державної допомоги допустимою згідно із вимогами цього Закону приймає Уповноважений орган.
43. Частиною першою статті 8 Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" визначено, що Уповноваженим органом є Антимонопольний комітет України.
44. За змістом статей 17, 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, а відносини з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі.
45. Відповідно до підпункту 2 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва належать виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.
46. При комплексній забудові території функції замовника на будівництво виконавчий орган місцевої ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації виконують безпосередньо або можуть делегувати їх на конкурсній основі генеральному підряднику (підряднику) у порядку, встановленому законодавством (частина третя статті 33 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
47. Згідно з статтею 8 Господарського кодексу України держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи.
48. Управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб`єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління. Суб`єктами господарювання комунального сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб`єкти, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів. Органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за наслідки діяльності суб`єктів господарювання, що належать до комунального сектора економіки, на підставах, у межах і порядку, визначених законом (стаття 24 Господарського кодексу України).