ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 540/2487/21
адміністративне провадження № К/990/36713/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Єресько Л.О.
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №540/2487/21
за позовом ОСОБА_1
до Дніпропетровської обласної прокуратури
про визнання протиправним рішення і стягнення коштів,
за касаційною скаргою представниці ОСОБА_1 - адвокатки Пащенко Вікторії Ігорівни
на постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року (головуючий суддя: Осіпов Ю.В., судді: Джабурія О.В., Скрипченко В.О.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому просив суд:
- визнати протиправним рішення Дніпропетровської обласної прокуратури про відмову йому у виплаті матеріальної шкоди, у виді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що були визнані неконституційними, за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року, яка оформлена листом від 6 квітня 2021 року за вих.№21-287вих.21;
- стягнути з Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на його користь матеріальну шкоду, у виді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що були визнані неконституційними, за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року у розмірі: 647156,16 грн;
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на його користь витрати на професійну правничу допомогу у розмірі: 15000 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що з 2015 року працював на різних посадах в органах прокуратури, а 30 грудня 2020 року звільнений із посади прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2.
У період з 26 жовтня 2014 року до 31 грудня 2016 року частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" було передбачено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно:
з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя статті 81 Закону України "Про прокуратуру" визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 25 вересня 2019 року абзац перший частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" передбачав, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року, було внесено зміни до пункту 26 розділу VІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" і встановлено, що стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетних фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року було визнано неконституційним положення пункту 26 розділу VІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру".
Одночасно, відповідач не провів повного розрахунку при звільненні, а саме: не виплатив заробітну плату, яка гарантована частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" у розмірі: 647156,16 грн.
Отже, позивач стверджує про те, що діями та рішенням Держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури порушено його право власності (правомірні очікування на отримання заробітної плати у повному розмірі не були реалізовані), чим завдано майнову шкоду актом, що визнаний неконституційним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року позов ОСОБА_1 задоволено повністю:
- визнано протиправними рішення відповідача про відмову позивачу у виплаті матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що були визнані неконституційними, за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року, яка оформлена листом від 6 квітня 2021 року за вих.№21-287вих.21;
- стягнуто з Держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року у сумі: 647156,16 грн;
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача витрати на правничу допомогу у розмірі: 3000 грн.
Додатковим рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року клопотання представника позивача про стягнення витрат на професійну правничу допомогу у справі було задоволено частково:
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача витрати на правничу допомогу у розмірі: 750 грн;
- в іншій частині клопотання залишено без задоволення.
Задовольняючи позов, окружний суд виходив з того, що Державою неконституційним положенням Закону України "Про прокуратуру" було завдано позивачеві майнову шкоду у виді недоотримуваної заробітної плати за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року.
За відсутності законодавчо визначеного механізму відшкодування такої шкоди, судами було застосовано як норму прямої дії частину третю статті 152 Конституції України, яка передбачає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, які визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Також, постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задоволено, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено у повному обсязі.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року додаткове рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року скасовано та прийняти нове, яким у задоволенні клопотання представника ОСОБА_1 про ухвалення додаткового судового рішення у справі №540/2487/21 відмовлено в повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що Законом України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру", а розмір заробітної плати визначався із урахуванням постанови Кабінету міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року №505 (далі - "Постанова №505"), яка застосовувалась із урахуванням пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України.
До того ж, апеляційний суд зазначив, що до 26 березня 2020 року відповідач не мав підстав не враховувати як межі бюджетних призначень, кошториси та штатні розписи, так і правила пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України та Постанови №505.
Тому, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог щодо стягнення з Держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача матеріальної шкоди, обґрунтованої позивачем в контексті статті 152 Основного Закону та норм Цивільного кодексу України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2022 року представниця ОСОБА_1 - адвокатка Пащенко В.І. подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року, а справу №540/2487/21 направити на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Скаржниця у касаційній скарзі покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права у взаємозв`язку із пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, представниця позивачки наполягає, що суд апеляційної інстанції розглянув справу за відсутності будь-яких відомостей про належне повідомлення сторони позивача про відкриття апеляційного провадження та вручення їй матеріалів апеляційної скарги.
Наполягає, що ані позивачем, ані нею як представником ОСОБА_1, не було отримано ні матеріали апеляційної скарги, ні будь-які процесуальні рішення, ухвалені апеляційним судом, ні кінцеві постанови суду апеляційної інстанції по суті справи.
За таких умов, скаржниця наголошує на порушенні судом апеляційної інстанції норм процесуального права, які в силу статті 353 КАС України є обов`язковими підставами для скасування цих судових рішень.
Верховний Суд ухвалою від 10 січня 2023 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу Дніпропетровська обласна прокуратура просить відмовити у її задоволенні, а судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору апеляційним судом із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 18 березня 2015 року до 30 грудня 2020 року працював в органах прокуратури України, з 6 грудня 2018 року на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2.
Представником позивача направлено адвокатський запит від 31 березня 2021 року №243 на адресу Дніпропетровської обласної прокуратури стосовно надання інформації про розмір посадового окладу, який був встановлений ОСОБА_1 за час перебування його на посадах прокурора у органах прокуратури за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року за кожний місяць окремо.
Дніпропетровською обласною прокуратурою 6 квітня 2021 року № 21-288 вих.21 надано відповідь про розмір посадового окладу ОСОБА_1 за час перебування його на посадах у органах прокуратури за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 зі змінами, а саме:
з 1 липня 2015 року до 12 жовтня 2015 року щомісяця становив: 1 379,00 грн;
з 13 жовтня 2015 року до 8 лютого 2016 року щомісяця становив: 1 444,00 грн;
з 9 лютого 2016 року до 5 вересня 2017 року щомісяця становив: 2 048,00 грн;
з 6 вересня 2017 року до 24 вересня 2019 року щомісяця становив: 5 660,00 грн.
Представник позивача 31 березня 2021 року за №244 направив відповідачу клопотання про здійснення перерахунку посадового окладу прокурора та виплату відшкодування шкоди, спричиненої нормативним актом, визнаним в подальшому неконституційним за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року.
Дніпропетровською обласною прокуратурою 6 квітня 2021 року листом №21-287 вих. 21 повідомлено, що вона не наділена правом самостійно визначати та встановлювати посадові оклади для працівників, у розмірах інших, аніж ті, які були передбачені головним розпорядником коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури Генеральною прокуратурою України у кошторисах на відповідні роки. Відповідно, оплата праці прокурорів у вказаний період обґрунтовано здійснювалась на підставі Постанови №505 "Про упорядкування структури та умови оплати праці органів прокуратури", а тому відсутній факт завдання ОСОБА_1 матеріальної коди з боку Дніпропетровської обласної прокуратури.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Частина третя статті 152 Конституції України визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Згідно зі частиною першою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (далі - "Закон") заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Частиною другою цієї статті передбачено, що заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за:
1) вислугу років;
2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя 3 статті 81 Закону визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Статтею 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1218 гривень, з 1 вересня - 1378 гривень.
Статтею 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" було установлено у 2016 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" було установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2017 року - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" було установлено у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2018 року - 1762 гривні.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня.
Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року (далі - "Закон №79-VIII"), було внесено зміни до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" та установлено, що стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Законом №113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Цим Законом до статті 81 внесені зміни, зокрема частини третю - п`яту викладено в такій редакції:
"Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року".
Згідно із пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.