ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2023 року
м. Київ
справа № 629/1261/15-а
адміністративне провадження № К/990/18138/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 629/1261/15-а
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Лозівської міської ради Харківської області, Кабінету Міністрів України, Лозівського міського голови Степанова Сергія Федоровича, Лозівського міського голови Зеленського Сергія Володимировича,
треті особи: Комунальне підприємство "Житлова управляюча компанія" Лозівської міської ради Харківської області, Комунальне підприємство "Лозоваводоканал" Лозівської міської ради Харківської області
про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року (головуючий суддя: Аблов Є. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (колегія у складі: головуючого судді: Кобаля М. І., суддів: Костюк Л. О., Степанюка А. Г.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Лозівського міськрайонного суду Харківської області з позовом до Виконавчого комітету Лозівської міської ради Харківської області, Кабінету Міністрів України, Лозівського міського голови Степанова Сергія Федоровича, Лозівського міського голови Зеленського Сергія Володимировича, треті особи: Комунальне підприємство "Житлова управляюча компанія" Лозівської міської ради Харківської області, Комунальне підприємство "Лозоваводоканал" Лозівської міської ради Харківської області, в якому з урахуванням заяви, просив:
- визнати протиправними дії і бездіяльність Лозівського міського голови Степанова С. Ф. такими, що порушують статті 22, 92 Конституції України, статті 2, 22 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", статті 18, 19, 22 Закону України "Про звернення громадян", статтю 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтю 28 Закону України "Про метрологію та метрологічну діяльність", статті 7, 20, 21 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", Закон України "Про захист прав споживачів", статті 71, 171 Кодексу адміністративного судочинства України;
- зобов`язати відповідача вчинити певні дії, а саме: забезпечити створення необхідних умов для реалізації конституційних прав громадян на письмове звернення, особистий прийом та обов`язкове одержання обґрунтованої відповіді на них, а також неухильне виконання вимог Закону України "Про звернення громадян" щодо об`єктивної, всебічної і вчасної перевірки заяв і скарг, домагатися реального здійснення рішень;
- зобов`язати Лозівського міського голову Степанова С.Ф. прийняти відповідне рішення щодо визначення джерел фінансування забезпечення робіт, пов`язаних з повіркою/заміною засобів обліку води (демонтажу, повірки, ремонту, транспортування, монтажу, опломбування) для суб`єктів господарювання, що надають послуги за тарифами, до складу яких не включені витрати на повірку засобів обліку води;
- поновити до попередніх розмірів - 139,07 грн. (64,39 грн. - водопостачання, 74,68 грн. - водовідведення) передбачену пунктом 5 статті 15 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" 50% знижку плати за користування комунальними послугами (газом, електроенергією та іншими послугами), згідно із частинами 2, 3, статті 2 цього Закону відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України через визнання: постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" із роз`ясненнями Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 жовтня 2014 року № 7/10-12779 щодо застосування вказаної постанови і рішенням Виконавчого комітету Лозівської міської ради Харківської області від 10 серпня 2010 року № 470 недійсними у частині нерівноцінної заміни, а саме: зниження норм споживання послугами з водопостачання та водовідведення - 7,0 куб.м на одну особу на місяць, необґрунтованого встановлення соціальних нормативів користування послугами, на які надаються пільги, - 4,0 куб.м на одну особу на місяць, що незаконно скасовує 65,97 грн. нарахувань пільг за діючими на 25 травня 2015 року тарифами;
- відновити втрачену можливість розраховуватися за показаннями лічильників води через порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що йому безпідставно була знижена 50% знижка плати за користування водопостачанням і водовідведенням, у зв`язку з чим рішення підприємств, які надають пільги, були оскаржені на ім`я Лозівського міського голови Степанова С. Ф., оскільки він здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету. Однак, як зазначає позивач, питання по суті не вирішується, на скаргу від 09 грудня 2014 року ніхто не реагує взагалі, письмові відповіді не надавались. Заяви позивача про визначення дати на особистий прийом за поштовими повідомленнями від 19 січня і 18 лютого 2015 року Лозівським міським головою Степановим С. Ф. двічі проігноровані. Дії і бездіяльність відповідача при наданні житлово-комунальних послуг, на думку позивача, грубо порушують конституційні, соціальні права громадян, права споживачів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 02 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2015 року, позов задоволено частково.
4. Ухвалою Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 30 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2015 року, відмовлено у задоволенні заяви позивача про ухвалення додаткового судового рішення.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 квітня 2016 року вказані судові рішення скасовано, а справа направлена до суду першої інстанції на новий розгляд.
6. Ухвалою Верховного Суду України від 02 лютого 2017 року заява позивача про перегляд судових рішень у даній справі повернута заявнику.
7. Ухвалою Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 10 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2016 року адміністративна справа № 629/1261/15-а направлена за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
8. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2017 року справа прийнята до провадження.
9. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2018 року позовна заява залишена без руху та встановлено позивачу строк для усунення недоліків.
10. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2018 року позов залишено без розгляду.
11. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року вказана ухвала скасована, справа направлена для продовження розгляду.
12. Суд апеляційної інстанції зазначив, що недоліки позовної заяви, викладені в ухвалі Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2018 року, можуть бути усунуті під час проведення попереднього судового засідання.
13. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 липня 2018 року справу № 629/1261/15-а прийнято до провадження судді Аблова Є. В., її розгляд вирішено проводити за правилами загального позовного провадження та призначено до розгляду у підготовчому судовому засіданні на 18 вересня 2018 року.
14. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Лозівського міського голови - Степанова Сергія Федоровича - суб`єкта владних повноважень щодо неналежного розгляду скарг ОСОБА_1 від 09 грудня 2014 року та від 19 січня 2015 року. Зобов`язано Лозівського міського голову - Зеленського Сергія Володимировича забезпечити розгляд скарг ОСОБА_1 від 09 грудня 2014 року, від 19 січня 2015 року. Зобов`язано Лозівського міського голову - Зеленського Сергія Володимировича вирішити питання щодо особистого прийому ОСОБА_1 згідно затвердженого графіку. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
15. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що для належного захисту прав позивача доцільним буде визнати протиправною бездіяльність Лозівського міського голови - Степанова С. Ф. щодо неналежного розгляду скарг ОСОБА_1 від 09 грудня 2014 року та 19 січня 2015 року та зобов`язання вчинити певні дії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16. 15 липня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог.
17. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 липня 2022 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л. О., судді: Білак М. В., Губська О. А.
19. Ухвалою Верховного Суду від 04 серпня 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року залишено без руху. Надано скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги, зазначених у мотивувальній частині ухвали.
20. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
21. 07 жовтня 2022 року від Кабінету Міністрів України на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог залишити без змін.
22. 25 жовтня 2022 року від позивача на адресу Верховного Суду надійшла відповідь на відзив відповідача.
23. Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2023 року задоволено заяви суддів Єресько Л. О., Білак М. В., Губської О. А. про самовідвід. Відведено суддів Єресько Л. О., Білак М. В., Губську О. А. від розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №629/1261/15-а. Передано касаційну скаргу до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду.
24. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 січня 2023 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
25. 07 квітня 2023 року від позивача надійшла заява про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень у вказаній справі.
26. Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі № 629/1261/15-а.
27. Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 20 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
28. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 проживає в АДРЕСА_1 та має пільги на оплату комунальних послуг, встановлені законодавством України для сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, що підтверджується копією посвідчення від 11 серпня 2012 року.
29. 09 грудня 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Лозівського міського голови зі скаргою щодо повірки лічильників води та припинення водопостачання 17-19 жовтня 2014 року, а також із заявою від 19 січня 2015 року щодо порушення порядку розгляду звернень громадян, що підтверджується копіями зазначених звернень.
30. Згідно листа виконавчого комітету Лозівської міської ради Харківської області від 06 січня 2015 року за № Б-469/1 дана відповідь на звернення ОСОБА_1 від 09 грудня 2014 року, де вказано, що припинення постачання холодної води 18 жовтня 2014 року з 02.00 год. до 05.00 год., 19 жовтня 2014 року з 00.00 год. до 05.00 год., 09 грудня 2014 року з 11.20 год. до 17.00 год. були викликані обмеженням постачання холодної води КП "Харківводоканал".
31. Крім того, із скарги ОСОБА_1 від 19 січня 2015 року вбачається, що останній звертався до Лозівського міського голови з приводу особистого прийому.
32. Листом першого заступника міського голови від 04 лютого 2015 року ОСОБА_1 було повідомлено інформацію щодо графіку особистого прийому громадян, затвердженого рішенням виконкому міської ради від 26 лютого 2014 року № 82 "Про підсумки роботи з зверненнями громадян", та запропоновано особисто звернутися до начальника загального відділу виконкому міської ради для запису, але він на прийом не записувався.
33. Вважаючи свої права порушеними, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
34. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
35. Щодо позовної вимоги про поновлення до попередніх розмірів - 139,07 грн. (64,39 грн. - водопостачання, 74,68 грн. - водовідведення) передбачену пунктом 5 статті 15 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" 50% знижку плати за користування комунальними послугами (газом, електроенергією та іншими послугами), згідно із частинами 2, 3, статті 2 цього Закону відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України через визнання: постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" із роз`ясненнями Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 жовтня 2014 року № 7/10-12779 щодо застосування вказаної постанови і рішенням Виконавчого комітету Лозівської міської ради Харківської області від 10 серпня 2010 року № 470 недійсними у частині нерівноцінної заміни, а саме: зниження норм споживання послугами з водопостачання та водовідведення - 7,0 куб. м на одну особу на місяць, необґрунтованого встановлення соціальних нормативів користування послугами, на які надаються пільги, - 4,0 куб. м на одну особу на місяць, що незаконно скасовує 65,97 грн. нарахувань пільг за діючими на 25 травня 2015 року тарифами, слід зазначити все наступне.
36. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 має пільги на оплату комунальних послуг, встановлені законодавством України для сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 .
37. 06 серпня 2014 року Кабінетом Міністрів України з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері житлово-комунального обслуговування, приведення існуючих норм споживання житлово-комунальних послуг до їх фактичного обсягу споживання, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг і субсидій, відповідно до статей 5 і 9 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" прийнято постанову № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування".
38. Згідно листа з роз`ясненнями застосування норм постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон України) № 7/10-12779 від 28 жовтня 2014 року - постановою встановлені єдині для всієї України соціальні нормативи користування послугами, на які надаються пільги та субсидії:
- з централізованого постачання холодної води - 4,0 куб. метрів на одну особу на місяць за відсутності централізованого постачання гарячої води;
- з централізованого водовідведення - 4,0 куб. метрів на одну особу на місяць.
Зазначені нормативи встановлено за середніми нормами фактичного споживання послуг. Виключення здійснено лише для найбільш вразливих пільгових категорій населення - інвалідів війни та членів їх сімей. За таких умов, у разі підтвердження, обсягу споживання води 5,0 куб. метрів на особу (за квартирними засобами обліку), відшкодування пільг здійснюється в межах соціальних нормативів (4,0 куб. м.), решта оплачується на загальних підставах.
39. Згідно з ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
40. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
41. За приписами ч. 1 ст. 117 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
42. Частиною 1 статті 49 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
43. Відповідно до ч. 2 ст. 50, ч. 1 ст. 51 Закону № 794-VII проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.
44. Згідно з ст. 1, 2, 5 Закону України від 05 жовтня 2000 року № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (далі - Закон № 2017-III) терміни вжито у таких значеннях: державні соціальні стандарти - встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій; соціальні норми і нормативи - показники необхідного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціально-культурними послугами.
Державні соціальні стандарти і нормативи встановлюються з метою: визначення механізму реалізації соціальних прав та державних соціальних гарантій громадян, визначених Конституцією України; визначення пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення потреб людини в матеріальних благах і послугах та фінансових ресурсів для їх реалізації; визначення та обґрунтування розмірів видатків Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, соціальних фондів на соціальний захист і забезпечення населення та утримання соціальної сфери.
Державні соціальні стандарти і нормативи формуються, встановлюються та затверджуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за участю та погодженням з іншими сторонами соціального партнерства, якщо інше не передбачено Конституцією України та законами України.
45. Відповідно до ч.1, 2 ст. 9 Закону № 2017-III державні соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування встановлюються з метою визначення державних соціальних гарантій щодо надання житлово-комунальних послуг та розмірів витрат на найм житла, управління житлом і оплату комунальних послуг, які забезпечують реалізацію конституційного права громадянина на житло.
До державних соціальних нормативів належать, зокрема, соціальна норма житла та соціальні нормативи користування комунальними послугами, з оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії громадянам.
46. Так, проект оскаржуваної постанови розроблено Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, погоджено без зауважень Міністерством соціальної політики, Держпідприємництвом, Міністерством економічного розвитку та торгівлі України, із зауваженнями, які в подальшому враховані, погоджений Міністерством енергетики та вугільної промисловості України, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.
47. За приписами пунктів 1, 2 висновку Міністерства юстиції України від 26 серпня 2015 року за результатами правової експертизи проект оскаржуваної постанови відповідає Конституції України та актам законодавства, що мають вищу силу.
Окрім того, Кабінет Міністрів України прийняв постанову у відповідності до вимог статті 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України".
48. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає вірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що Кабінет Міністрів України, видаючи постанову від 06 серпня 2014 року № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування", діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені у Законах України "Про Кабінет Міністрів України" та "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", з використанням повноваження на видання такого нормативно-правового акту з метою, з якою це повноваження надано, та обґрунтовано.
49. Між тим, суди вірно зазначили, що позивачем не надано жодного належного та допустимого доказу невідповідності оскаржуваної постанови правовим актам вищої юридичної сили, перевищення Кабінетом Міністрів України повноважень при її прийнятті, що в сукупності свідчить про необґрунтованість позовних вимог.
50. Згідно п. 5 ст. 15 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі - Закон № 3551-XII) особам, на яких поширюється чинність цього Закону (стаття 10), надаються такі пільги, зокрема, 50-процентна знижка плати за користування комунальними послугами (газом, електроенергією та іншими послугами) та скрапленим балонним газом для побутових потреб в межах середніх норм споживання.
51. Водночас, як зазначалось раніше, постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" затверджені наступні соціальні нормативи, на які надаються пільги: