ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2023 року
м. Київ
справа № 280/11957/21
адміністративне провадження № К/990/10941/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №520/11072/19
за позовом Публічного акціонерного товариства "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправними та скасування постанов
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.09.2022 (головуючий суддя Артоуз О.О.)та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 (колегія у складі: головуючого судді Юрко І.В., суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ПАТ "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь" 06.12.2021 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просив:
1) визнати протиправною та скасувати частково постанову відповідача від 10.11.2021 №2069 про накладення на нього штрафу за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання, а саме:
- пункт 1 щодо накладання штрафу у розмірі 85 000 гривень на нього за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії;
- підпункт 1 пункту 2 в частині щодо зобов`язання його у строк до 10.12.2021 надати до Відділу НКРЕКП у Запорізькій області на паперових носіях форми звітності №20-НКРЕКП (квартальна) "Звіт про сплату внесків па регулювання" за І-IV квартали 2020 року;
2) визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 10.11.2021 №2070 про накладення штрафу на ПАТ "Запоріжсталь" за несвоєчасну сплату внесків на регулювання та здійснення заходів державного регулювання, а саме:
- пункт 1 щодо накладання штрафу у розмірі 7 588 грн на ПАТ "Запоріжсталь" за несвоєчасну сплату внесків на регулювання у IV кварталі 2020 року.
- пункт 2 щодо зобов`язання ПАТ "Запоріжсталь" у строк до 31.12.2021 погасити заборгованість по внесках на регулювання в сумі 418,10 тис.грн, у тому числі: заборгованості по внесках на регулювання за видом ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за І квартал 2020 року в розмірі 123,24 тис.грн; заборгованість по внесках на регулювання за видом ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за II квартал 2020 року в розмірі 70,41 тис.грн; заборгованість по внесках на регулювання за видом ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за III квартал 2020 року в розмірі 72,69 тис.грн.; заборгованість по внесках на регулювання за видом ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за IV квартал 2020 року в розмірі 151,76 тис.грн..
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідачем безпідставно та неправомірно прийнято в частині постанову від 10.11.2021 №2069 та постанову від 10.11.2021 №2070, оскільки порушення в певній частині були під час перевірки усунуті позивачем; не мають серйозності і тривалості правопорушення; не мають негативних наслідків для інтересів ринку електричної енергії та його учасників; з 20.10.2020 в перевіряємому періоді та на момент винесення постанов діяльність позивача не підлягала ліцензуванню. Позивач вважав, що відповідачем при визначені штрафу на суму 85000 грн. не враховано принципу пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, тоді як чинним законодавством передбачено застосування менш суворих заходів впливу - застереження або попередження. Також, позивач вказує, що він виробляє електричну енергію та використовує її у власній господарській діяльності для власних виробничих потреб металургійної галузі, має лише витрати по виробництву електричної енергії, при цьому не здійснює діяльності з постачання електричної енергії, не здійснює реалізації виробленої електричної енергії споживачам та не отримує доходів від реалізації електричної енергії. Крім того, позивач зауважив, що відповідно до положень ч.2 ст.13 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII та п.5 "Порядку розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання", затвердженого постановою НКРЕКП від 06.04.2017 №491, базою нарахування внеску на регулювання є чистий дохід платників внеску на регулювання від діяльності, що регулюється Регулятором. З огляду на викладене, вважає, що позивач не є платником внеску на регулювання і в діяльності позивача відсутня база нарахування такого внеску, тому нарахування відповідачем штрафу за несвоєчасну сплату внесків на регулювання на суму 7588 грн. та зобов`язання погасити заборгованість по внесках на регулювання на суму 418,10 тис.грн. є неправомірними. При цьому, позивач посилається на те, що методика розрахунку суми внеску на регулювання, яка була використана відповідачем, не відповідає положенням чинного законодавства і така методика розрахунку призводить до зайвого нарахування сум внеску на регулювання. Також, позивач зазначає про надання відповідачу звітів про сплату внеску на регулювання форми звітності №20-НКРЕКП (квартальна) за І-IV квартали 2020 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19.09.2022, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023, адміністративний позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розрахунок внеску на регулювання, застосований відповідачем, не враховує наявності у металургійному виробництві: товарів, робіт (послуг) не реалізованих у звітному періоді, по яким не виникає отримання доходу у такому звітному періоді; товарів робіт (послуг), які не використовуються в господарській діяльності позивача, коли виникнення доходу відсутнє взагалі. Також, в розрахунку відповідачем не враховуються особливості амортизаційних нарахувань основних засобів, передбачених бухгалтерським та податковим обліками, а саме наявності витрат - обсягів електричної енергії, використаних у певному звітному періоді для виробництва (капітального та поточного ремонту) основних засобів та інших необоротних активів, які підлягають амортизації протягом строку їх корисного використання (експлуатації) в продовж багатьох звітних періодів у межах норм амортизаційних відрахувань. Зазначені витрати поступово компенсуються доходами впродовж багатьох звітних періодів в межах строків, визначених законодавством.
Відповідно до п.5 Порядку №491 сума внеску на регулювання визначається платником внеску за встановленою формулою Rkv = Dkv* Vkv/100 %, де: Rkv - сума внеску на регулювання; Dkv - сума чистого доходу платника внеску від провадження діяльності, що регулюється НКРЕКП, за звітний квартал; Vkv - ставка внеску на регулювання, визначена постановою НКРЕКП. Зазначена формула не містить таких термінів (величин), як корисний відпуск електричної енергії, товарна продукція або собівартість продукції, які використовуються відповідачем для розрахунку внеску на регулювання. Розрахунок внеску на регулювання, застосований відповідачем, не за вимогами чинного законодавства та не може бути визнаний правомірним. Постанова від 10.11.2021 №2070 є протиправною та такою, що підлягає скасуванню.
Позивач здійснював виробництво електричної енергії виключно на власні потреби для її використання у металургійному виробництві та не отримує доходу від реалізації електричної енергії споживачам. Тому, в діяльності позивача відсутня база нарахування внеску на регулювання та не виникає зобов`язань щодо нарахування та сплати такого внеску. Також, позивачем підтверджено надання відповідачу звітів про сплату внеску на регулювання, форма звітності № 20-НКРЕКП (квартальна), за І - IV квартали 2020 року, в яких проставлені нульові показники зазначеного внеску в рядку 1 (постачання електричної енергії за нерегульованим тарифом). Діяльність позивача у сфері енергетики не призвела до негативних наслідків для інтересів ринку електричної енергії та його учасників. Діяльність позивача у сфері енергетики взагалі не має вплив на операції з постачання електричної енергії споживачам або на будь-які інші операції з передачі, розподілу, купівлі-продажу електричної енергії на відповідному ринку. Чинне законодавство передбачає застосування санкцій у вигляді застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень. Відповідачем не доведено та не надано належних доказів щодо підтвердження порушень встановлених актом перевірки. Постанова від 10.11.2021 №2069 у частині заявлених позивачем вимог не відповідає принципу обґрунтованості, оскільки прийнята без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття вмотивованого рішення є протиправною та такою, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Відповідач, не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не дослідили, що всі обсяги електричної енергії, які споживаються обладнанням (устаткування), яке не задіяне в технологічних процесах виробництва електричної енергії, або використовуються для провадження іншої не ліцензованої діяльності виробника на території підприємства чи споживаються іншими суб?єктами господарювання на території ліцензіата, мають бути віднесені до корисного відпуску електричної енергії, що призвело до неправильного застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій. Нездійснення позивачем діяльності з постачання електричної енергії не виключає факту здійснення діяльності з виробництва електричної енергії та обов?язку сплати внесків на регулювання за здійснення такого виду діяльності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 27.03.2023 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.
9. Ухвалою Верховного Суду від 29.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 у справі №280/11957/21.
10. Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Позивач - Публічне акціонерне товариство "Запорізький металургійний комбінат "Запоріжсталь", є юридичною особою (код ЄДРПОУ 00191230), зареєстроване 18.04.2000. Основний вид економічної діяльності (КВЕД 24.10) Виробництво чавуну сталі та феросплавів (а.с.91-101 т.1).
12. Відповідач - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є суб`єктом владних повноважень, який в даних правовідносинах реалізує надані їй Законом України "Про ринок електричної енергії" №2019-VІІІ (далі - Закон №2019-VІІІ) та Ліцензійними умовами провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22.03.2007 №309 та Ліцензійними умовами провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 27.12.2017 №1467, повноваження.
13. В період з 01.10.2021 по 29.10.2021 відділом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Запорізькій області проведена планова перевірка дотримання позивачем вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва електричної енергії за період з 09.12.2019 по 31.12.2020, за результатами якої 19.10.2021 складений акт перевірки №549 (а.с.27-77 т.1).
14. Висновками перевірки контролюючим органом встановлено порушення позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1467, зазначених в пунктах №№ 1.5, 1.7, 1.8, 3.4 акту перевірки:
- підпункту 9 пункту 2.2 глави 2 в частині обов`язку ліцензіата надавати до НКРЕКП документи (їх копії), інформацію (дані, відомості, звітність), необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП;
- підпункту 8 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку ліцензіата надавати до НКРЕКП документи (їх копії), інформацію (дані, відомості, звітність), необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП;
- підпункту 4 пункту 2.2 глави 2 щодо обов`язку ліцензіата сплачувати щоквартально, протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним, внески на регулювання, що визначаються НКРЕКП;
- підпункту 3 пункту 2.2 глави 2 щодо обов`язку ліцензіата сплачувати щоквартально, протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним, внески на регулювання, що визначаються НКРЕКП;
- пункту 7 Порядку розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання, затвердженого НКРЕКП від 06.04.2017 №491, яким, зокрема, встановлено, що внески на регулювання сплачуються щоквартально суб`єктами господарювання до спеціального фонду державного бюджету протягом перших 30 днів поточного кварталу, наступного за звітним;
- підпункту 38 пункту 2.2 глави 2 в частині обов`язку ліцензіата у визначеному НКРЕКП порядку публікувати на своєму веб-сайті інформацію про частку кожного джерела енергії, використаного для виробництва електричної енергії, та про вплив на навколишнє природне середовище, спричинений виробництвом електричної енергії, за попередній рік;
- підпункту 37 пункту 2.2 глави 2 в частині обов`язку ліцензіата у визначеному НКРЕКП порядку публікувати на своєму веб-сайті інформацію про частку кожного джерела енергії, використаного для виробництва електричної енергії, та про вплив на навколишнє природне середовище, спричинений виробництвом електричної енергії, за попередній рік;
- підпункту 2 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата повідомляти НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін;
- підпункту 5 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов відповідно до якого, ліцензіат повинен провадити ліцензовану діяльність виключно з використанням засобів провадження господарської діяльності та в межах місць провадження господарської діяльності ліцензіата, які зазначені в документах, що додаються до заяви про отримання ліцензії (з урахуванням змін до них, поданих ліцензіатом до НКРЕКП).
15. Позивачем подано до відділу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Запорізькій області лист від 05.11.2021 №33/2053824 про надання письмових пояснень та обґрунтувань з запереченнями проти висновків, зазначених в п.1.7, 3.4 акту перевірки (а.с.78-80.
16. На підставі акту перевірки відповідачем 10.11.2021 прийнято:
- постанову №2069 про накладення штрафу на позивача у розмірі 85000 грн. за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання, у тому числі зобов`язання позивача у строк до 10 грудня 2021 року надати звітність НКРЕКП (а.с.17-21 т.1);
- постанову №2070 про накладення штрафу на позивача у розмірі 7588 грн. за несвоєчасну сплату внесків на регулювання у IV кварталі 2020 року та здійснення заходів державного регулювання, у тому числі зобов`язання позивача у строк до 31 грудня 2021 року погасити заборгованість по внесках на регулювання в сумі 418,10 тис.грн. (а.с.22-24 т.1).
17. Не погодившись із вищезазначеними постановами, позивач оскаржив їх до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
19. Пунктом 1 частини 1 статті 2 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 року №1540-VIII (далі по тексту - Закон №1540) визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики - діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії та іншої діяльності.
20. Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
21. Згідно з частиною 1 статті 11 Законом №1540-VIII фінансування Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів здійснюється за рахунок надходження до спеціального фонду Державного бюджету України внесків на регулювання, які сплачуються суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 цього Закону. Внески на регулювання зараховуються до доходів спеціального фонду Державного бюджету України, не підлягають вилученню та використовуються за цільовим призначенням на фінансування діяльності Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів.
22. Порядок сплати внесків на регулювання визначено статтею 13 Закону №1540-VIII.
23. Частинами 2 і 3 статті 13 Закону №1540-VIII визначено, що базою нарахування внеску на регулювання є чистий дохід платників внеску на регулювання від діяльності, що регулюється Регулятором, за звітний квартал.