ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 червня 2023 року
м. Київ
справа № 640/15921/20
адміністративне провадження № К/9901/28701/21, К/9901/29413/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Приходько Н.І.,
представника позивача - не з`явився;
представника відповідача - не з`явився;
представника Громадської організації "Микільська Слобідка" - Чиляєвої І.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 640/15921/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,
провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Громадської організації "Микільська Слобідка", Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року (головуючий суддя - Кобаль М.І., судді: Бужак Н.П., Костюк Л.О.)
в с т а н о в и в :
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" (далі - ТОВ "Нова Слобідка") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило суд:
- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 10.01.2020 № 139/П, що винесений ТОВ "Нова Слобідка" щодо об`єкту "Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9, у Дніпровському районі міста Києва";
- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини від 22.01.2020 № 01-20 про накладення фінансових санкцій на загальну суму 170 000,00 грн, що винесена ТОВ "НОВА СЛОБІДКА" щодо об`єкту "Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9, у Дніпровському районі міста Києва";
- заборонити Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зупиняти будь-які роботи на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:178:0086 за адресою на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва та виносити приписи на підставі та у спосіб визначений пунктом 14 частини першої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року позов ТОВ "Нова Слобідка" задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини від 22.01.2020 № 01-20.
У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (04070, м. Київ, вул. Спаська, 12, ідентифікаційний код 42475311) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "НОВА СЛОБІДКА" (10102, м. Київ, вул. М. Грушевського, буд. 28/2, Н/П № 43, ідентифікаційний код 37318841) 2102,00 грн сплаченого судового збору.
3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем лише 18.12.2019 затверджено межі і режими використання зон охорони пам`ятки ландшафту, історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір та долини р. Дніпро", а містобудівна документація позивача не містила жодних обмежень у використанні земельної ділянки. З огляду на вказане, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність вини у діях позивача при здійсненні будівельних робіт на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:66:178:0086, відповідно і про протиправність оскаржуваної постанови. В частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування оскаржуваного припису судом першої інстанції встановлено, що обов`язок власника пам`ятки укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір та отримати дозвіл для виконання будівельних робіт на підставі погодженої науково-проектної документації має імперативний характер, тому вимога відповідача в оскаржуваному приписі є обґрунтованою. При цьому, судом першої інстанції звернуто увагу позивача, що обов`язок власника пам`ятки, яка перебуває під охороною закону, отримати дозвільні документи не є перешкоджанням у розпоряджанні приватною власністю, а має на меті виключно збереження культурної спадщини, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" -задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог.
Ухвалено в цій частині нову постанову, якою адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано припис № 139/П Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.01.2020 року.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року залишено без змін.
5. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, зазначив, що право органу охорони культурної спадщини - Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони має бути реалізоване контролюючим органом лише у випадку законних та послідовних дій відповідача за результатами проведеного заходу контролю - планового або позапланового, визначеного Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Відповідач виніс припис, яким позивачу фактично заборонено виконувати будь-які роботи, що є безпосереднім втручанням в господарську діяльність позивача та обумовлює понесення останнім фінансових витрат. Застосування відповідних заходів реагування, в даному випадку - прийняття оскаржуваного припису, може здійснюватися лише на підставі результатів перевірки, яка визначена законодавчими нормами, і яку відповідачем проведено не було. З огляду на зазначене, висновки суду першої інстанції щодо про те, що Департамент при прийнятті оскаржуваних рішень фактично не здійснював заходів державного контролю, оскільки не перебував на території будівництва, не здійснював перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживав охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду. Тому положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, є помилковими. Суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими висновки суду першої інстанції, що обов`язок власника укласти охоронний договір не порушує право ТОВ "Нова Слобідка" на користування і розпорядження приватною власністю. Разом з тим, судом першої інстанції помилково не надано оцінку, що вказані вимоги (про укладення договору) не є самостійними та містяться у приписі, який зобов`язує позивача виконати в обов`язковому порядку 3 вимоги, які в свою чергу чинять перешкоди ТОВ "Нова Слобідка" у користуванні і розпорядженні приватною власністю, порушують законні права та охоронювані інтереси скаржника.
Короткий зміст вимог касаційних скарг, відзивів (заперечень) та клопотань
6. 04 серпня 2021 року на адресу КАС ВС надійшла касаційна скарга Громадської організації "Микільська Слобідка" (далі - ГО "Микільська Слобідка", скаржник 1) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року, в якій ГО "Микільська Слобідка" просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року.
ГО "Микільська Слобідка" зазначає, що предметом спору у даній справі є визначення законності припису відповідача, яким позивача зобов`язано припинити виконання будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській,7-9, у Дніпровському районі міста Києва". Спірний припис був винесений відповідачем за результатами розгляду звернення ГО "Микільська Слобідка" і на підставі якого було проведено огляд частини пам`ятки місцевого значення - земельної ділянки на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва.
Щодо свого інтересу, ГО "Микільська Слобідка" вказує, що він має правовий характер і перебуває у сфері правового регулювання, а саме: статей 54, 60 Конституції України, статті 11 Закону України "Про охорону культурної спадщини", статей 2, 5 Закону України "Про основи містобудування", статті 2 Закону України "Про врегулювання містобудівної діяльності", статті 25 Закону України "Про архітектурну діяльність" та полягає у використанні позивачем згаданої території відповідно до вимог Генерального плану міста Києва.
Так, скаржник вважає, що рішення у справі впливає на його публічні права і інтереси у сфері містобудівної діяльності та охорони культурної спадщини, оскільки реалізацію об`єкта "Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській,7-9, у Дніпровському районі міста Києва" заплановано на земельних ділянках, які входять до складу ландшафтної пам`ятки місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долини річки Дніпро".
Як підставу касаційного оскарження судового рішення у справі яка розглядається за правилами спрощеного позовного провадження, відповідач вказує пункт 1 частини четвертої та підпункти "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Обґрунтовуючи наявність виключної підстави оскарження судового рішення, скаржник 1 зазначає, що реалізація позивачем права на забудову земельної ділянки без врахування вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" призводить до знищення на лівому березі річки Дніпро об`єкта культурної спадщини площею 1,4 га., що, у свою чергу, викликає суспільний резонанс і протистояння. Також Громадська організація "Микільська Слобідка" зазначила, що винятковість цієї справи полягає в тому, що оскаржуваний припис забезпечував справедливий баланс приватного та публічного інтересу у сфері містобудівної діяльності, враховуючи той факт, що позивач визнає і не заперечує ті обставини, що земельна ділянка входить до меж об`єкта культурної спадщини.
Крім того, як підставу оскарження постанови суду апеляційної інстанції, скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та при вирішенні справи не враховано висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду, а саме: від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15, щодо застосування органами охорони культурної спадщини у своїй діяльності Закону України "Про охорону культурної спадщини", як спеціального.
Ухвалою Верховного Суду від 26 жовтня 2021 року за даною касаційною скаргою відкрите касаційне провадження.
19 січня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Громадської організації "Микільська Слобідка", в якому, вказуючи на те, що скаржник 1 не брав участі у справі, просить закрити касаційне провадження у справі за його скаргою.
7. 30 червня 2021 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, скаржник 2) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року, в якій скаржник 2 просить скасувати зазначене рішення суду в частині визнання протиправним та скасування № 139/П Департаменту від 10.01.2020, а рішення першої інстанції залишити без змін.
Як виключну підставу касаційного оскарження судових рішень, яка розглядається за правилами спрощеного позовного провадження відповідач вказує пункт 1 частини четвертої та підпункти "а", "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушені норми процесуального права і при вирішенні справи не ураховано висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду, а саме: від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 08 червня 2017 року у справі № 818/308/16, від 13 грудня 2018 року у справі № 826/4605/16, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15, від 24 червня 2021 року у справі № 826/7595/17, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20, щодо застосування у своїй діяльності органами охорони культурної спадщини - Закону України "Про охорону культурної спадщини", як спеціального.
26 січня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому, вказуючи на те, що скаржник-2 оскаржує рішення, що не підлягає касаційному оскарженню, він просить закрити касаційне провадження у справі за його скаргою.
8. Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2023 року касаційні скарги Громадської організації "Микільська Слобідка", Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 12 квітня 2023 року.
9. В судове засідання, призначене на 12 квітня 2023 року, прибули представники всіх учасників справи. Представники Громадської організації "Микільська Слобідка" та Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підтримали вимоги касаційних скарг та просили їх задовольнити. Представниця позивача заперечувала проти задоволення касаційних скарг та просила суд закрити касаційні провадження з підстав раніше зазначених у відзивах.
10. В судове засідання, призначене на 14 годин 30 хвилин 17 травня 2023 року, представники позивача та відповідача не з`явились, надіслали клопотання про відкладення судового засідання.
В обґрунтування клопотання представниця ТОВ "Нова Слобідка" Горбань Р.М. зазначила, що вона не може прибути у судове засідання, оскільки є представником фізичної особи, яку викликали для проведення слідчих дій, а саме допиту в якості свідка до старшого слідчого управління Головного управління національної поліції у місті Києві на 14 годину 00 хвилин 17 травня 2023 року. На підтвердження наведеної обставини до клопотання додано повістку видану слідчим та ордер на представництво інтересів відповідної фізичної особи.
Представник відповідача Кульга О.Ю. в обґрунтування клопотання про відкладення розгляду справи зазначив, що він з 17 по 18 травня буде перебувати у відпустці. На підтвердження чого надано наказ директора Департаменту про надання відпустки від 16 травня 2023 року.
У судовому засіданні 17 травня 2023 року представники ГО "Микільська Слобідка" заперечували проти задоволення заявлених клопотань про відкладення розгляду справи та просили суд продовжити розгляд справи.
Колегія суддів КАС ВС, заслухавши думку представників скаржника, вирішила визнати неявку представника Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) неповажною, оскільки відповідач, як суб`єкт владних повноважень мав забезпечити участь у судовому засіданні іншого свого представника. Клопотання представниці ТОВ "Нова Слобідка", адвокатки Горбань Р.М. задоволено та оголошено перерву у судовому засіданні до 14 годин 30 хвилин 14 червня 2023 року.
11. 12 червня 2023 року до Верховного Суду надійшло клопотання Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про відкладення розгляду справи у зв`язку з перебуванням головного спеціаліста - юрисконсульта Кульги О.Ю. у відпустці з 12 по 16 червня 2023 року. На підтвердження зазначеного додано наказ директора Департаменту про надання відпустки Кульзі О.Ю. від 08 червня 2023 року № 32-В.
12. 14 червня 2021 року представниця ТОВ "Нова Слобідка" адвокатка Горбань Р.М. подала до суду клопотання про відкладення розгляду справи, обґрунтоване тим, що вона здійснює представництво фізичної особи, яку викликали для проведення слідчих дій, а саме допиту в якості свідка до Підрозділу детективів (на правах Управління) Територіального управління Бюро економічної безпеки у Київській області на 10 годину 00 хвилин 14 червня 2023 року. На підтвердження наведеної обставини до клопотання додано повістку підписану детективом та ордер від 13 червня 2023 року на представництво інтересів відповідної фізичної особи.
У судовому засіданні 14 червня 2023 року представник Громадської організації "Микільська Слобідка" заперечував проти задоволення заявлених клопотань про відкладення розгляду справи та просив суд продовжити розгляд справи за даної явки.
Колегія суддів КАС ВС, вирішила відмовити у задоволенні заявлених клопотань та продовжити розгляд справи, з наступних підстав.
Згідно із частиною першою статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання цими правами не допускається.
Частиною другою статті 131 КАС України встановлено, що учасники справи, свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі, які не можуть з поважних причин прибути до суду, зобов`язані завчасно повідомити про це суд.
Відповідно до частини другої статті 205 КАС України суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з таких підстав: 1) неявка в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про вручення йому повідомлення про дату, час і місце судового засідання; 2) перша неявка в судове засідання учасника справи, якого повідомлено про дату, час і місце судового засідання, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними; 3) виникнення технічних проблем, що унеможливлюють участь особи у судовому засіданні в режимі відеоконференції, крім випадків, коли відповідно до цього Кодексу судове засідання може відбутися без участі такої особи; 4) необхідність витребування нових доказів, у випадку, коли учасник справи обґрунтував неможливість заявлення відповідного клопотання в межах підготовчого провадження; 5) якщо суд визнає потрібним, щоб сторона, яка подала заяву про розгляд справи за її відсутності, дала особисті пояснення. Викликати позивача або відповідача для особистих пояснень можна і тоді, коли в справі беруть участь їхні представники.
Частина 3 вказаної статті передбачає, що якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі: 1) неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки; 2) повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки; 3) неявки представника в судове засідання, якщо в судове засідання з`явилася особа, яку він представляє, або інший її представник; 4) неявки в судове засідання учасника справи, якщо з`явився його представник, крім випадків, коли суд визнав явку учасника справи обов`язковою. У разі повторної неявки повідомленого належним чином відповідача в судове засідання, суд вирішує справу на підставі наявних у ній доказів.
За клопотанням сторони та з урахуванням обставин справи суд може відкласти її розгляд у випадку, визначеному пунктом 3 частини третьої цієї статті (частина 4 статті 205 КАС України).
Відтак, положеннями частин першої та другої статті 205 КАС України визначено, що неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Загальнообов`язкові процесуальні правила статті 205 КАС України є певною формою реалізації гарантій особи (кожного) на звернення до суду за захистом свого порушеного права чи обмеження свобод. У них презюмується, що кожен, хто звертається до суду за захистом свого права, відповідно до принципів верховенство права, рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, гласності і відкритості судового процесу, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, буде активним учасником судового провадження, зможе безпосередньо чи опосередковано через свого представника отримати судовий захист свого права.
Водночас, подання представницею позивача повторного клопотання про відкладення розгляду справи у суді касаційної інстанції у зв`язку із здійсненням представництва іншої особи, в розумінні наведених вище приписів процесуального закону та висновків, не може бути безумовною підставою для визнання таких причин неявки поважними та необхідності відкладення судового засідання на іншу дату.
Верховний Суд вважає, що наявних у справі матеріалів достатньо для розгляду справи та ухвалення законного і обґрунтованого рішення. Основною умовою відкладення розгляду справи є не відсутність у судовому засіданні представників сторін, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні.
Враховуючи, що представник позивача та відповідача були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, висловили свої позиції у судовому засіданні, причини, що перешкоджали б розгляду справи у суді касаційної інстанції, відсутні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. На підставі державного акта на право власності на земельну ділянку від 24.10.2007 серії КВ № 142071 та згідно договору купівлі-продажу земельної ділянки від 02.11.2010 ТОВ "Нова Слобідка" є власником земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:66:178:0086, площею 1,4892 га, що розташована на вулиці Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва (Т.1 а.с.18-21).
17.04.2012 Головним управлінням містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, що розташована на вулиці Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва (Т. 1 а.с.22-25).
26.08.2014 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано ТОВ "Нова Слобідка" дозвіл № ІУ 115142380364 на будівництво об`єкта: "Будівництво житлових будинків з приміщеннями соціально-громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Микільсько-Слобідській, 7-9 у Дніпровському районі м. Києва" (а.с.28).