ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2023 року
м. Київ
справа № 580/1042/22
адміністративне провадження № К/990/6035/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 580/1042/22
за позовом ОСОБА_1
до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
третя особа: Обслуговуючий кооператив "Діамант Равина"
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року (головуючий суддя: Гайдаш В. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року (колегія у складі: головуючого судді: Черпіцької Л. Т., суддів: Пилипенко О. Є., Собківа Я. М.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, третя особа: Обслуговуючий кооператив "Діамант Равина", в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та нечинним наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09 квітня 2021 року № 41 "Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржуваний наказ не відповідає вимогам законодавства, оскільки відсутні порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.
Також позивач вказує, що "Могилу цадика Нахмана 1811р." не занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Вважає, що оскаржуваний наказ безпосередньо застосований до позивача, чим порушує його право на здійснення будівельних робіт у житловому будинку готельного типу за адресою: Черкаська обл., АДРЕСА_1.
Додатково позивач зазначає, що оскаржуваний наказ є нормативно-правовим актом, тому він протиправно не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 21 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року у задоволенні позову відмовив.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позовні вимоги є необґрунтованими.
Також, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що факт не внесення об`єкту "Могила цадика Нахмана. 1811р." до Державного реєстру нерухомих пам`яток України - не є визначальною ознакою для віднесення об`єкту до пам`яток історії і культури відповідно до положень Закону України "Про охорону культурної спадщини", як наслідок, дана обставина не може слугувати підставою для визнання протиправним оскаржуваного наказу.
Крім того, при вирішенні справи суди попередніх інстанцій зазначили, що не проведення державної реєстрації та не оприлюднення відповідачем оскаржуваного наказу, як нормативно-правового акту місцевої державної адміністрації, не свідчить про його не чинність відповідно до загальної вимоги ст. 57 Конституції України, оскільки згідно з положеннями спеціальної норми, зокрема, ст. 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", оскаржуваний наказ до моменту його державної реєстрації та оприлюднення вважається таким, що не набрав чинності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 20 лютого 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Також, скаржник зазначає, що на теперішній час відсутній порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них, тому Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА визначило межі та режими використання зон охорони пам`яток у самостійно визначеному порядку, який не передбачений законом, чим порушило правовий принцип, закріплений в частині 2 статті 19 Конституції, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, суди попередніх інстанцій, на думку позивача, безпідставно послалися на Угоду Уряду України і Уряду Сполучених Штатів Америки про охорону і збереження культурної спадщини від 04 березня 1994 року, оскільки така угода не розглядалась Верховною Радою України щодо надання їй обов`язковості, а тому не є частиною національного законодавства України.
В касаційній скарзі скаржник вказує на те, що наказ всупереч положень чинного законодавства України не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції.
З-поміж іншого, скаржник зазначає, що станом на початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 у 2016 році оскаржуваного наказу не було, тобто не існувало жодних обмежень меж, режимів, чи іншого, що могло би порушити права позивача, а тому такий наказ погіршує становище позивача та суперечить ст. 58 Конституції України.
Окрім того, скаржник вказує, що згідно з Генеральним планом м. Умань вказана територія належить до громадської забудови - адміністративно-громадських центрів та об`єктів, тому відсутні будь-які обмеження щодо забудови та підстави для встановлення меж охорони пам`ятки.
Також, судом апеляційної інстанції при розгляді справи не враховано правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2021 року у справі № 240/9838/20.
Крім того, судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, а саме: не враховано позицію третьої особи та неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 лютого 2023 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2023 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року.
9. 05 квітня 2023 року на адресу Верховного Суду від Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення без змін.
10. Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 20 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є громадянином Французької Республіки та з 25 листопада 2015 року власником земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером 7110800000:02:005:0010.
12. 08 квітня 2016 року позивачем отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки й на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт від 03 червня 2016 року ним проводились будівельні роботи житлового будинку готельного типу.
13. Наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09 квітня 2021 року № 41 "Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області" затверджено межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення "Могила цадика Нахмана. 1811р.", визначених науково-проектною документацією "Визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення "Могила цадика Нахмана" (рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23) на території Історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера Брацлавських хасидів цадика Нахмана у м. Умань (Указ Президента від 07 червня 1994 року № 283/94)" виготовленої на замовлення Міжнародного Благодійного Фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу.
14. 16 листопада 2021 року представником позивача отримано припис від 10 листопада 2021 року № 35, яким зупинено підготовчі та будівельні роботи, як такі, що проводяться в межах охоронної зони пам`ятки історії місцевого значення - Могила цадика Нахмана, в якому зроблено посилання на оскаржуваний наказ, яким затверджені режими використання зон охорони пам`ятки.
15. Вважаючи наказ відповідача протиправним та таким, що обмежує його права, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
17. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. За приписами ч. 4, 5 ст. 54, 66 Конституції України культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність; кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
19. Згідно з преамбулою Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
20. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону № 1805-III до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
21. Пунктом 3 розділу X "Перехідні положення" Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.
22. Частиною 1 статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
23. За приписами ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема:
- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно - правових актів про охорону культурної спадщини;
- забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого населення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;
- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.
24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що місто Умань Черкаської області внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878.
25. Рішенням сесії Виконавчого комітету Уманської міської ради від 22 травня 1992 року № 10 віднесено землю за адресою: вул. Бєлінського, 1 площею 0,4698 га до категорії земель історико-культурного призначення.
26. Указом Президента України від 07 червня 1994 року № 283/94 створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана в м. Умані Черкаської області.
27. Уманським міськвиконкомом прийнято рішення від 14 липня 1994 року № 264 "Про заходи на виконання Указу Президента України про створення історико-культурного центру в м.Умань", яким задоволено прохання іудейської общини брацлавських хасидів м. Умань про створення Історико-культурного центру на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана.
28. Рішенням виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів від 10 листопада 1994 року № 431 було зареєстровано положення про Історико-культурний центр, пунктом 1.7. якого було визначено, що на території центру в межах охоронних зон будь-які земляні, будівельні, шляхові роботи можуть здійснюватися лише за погодженням з державними органами охорони пам`яток історії та культури, а також з громадою.
29. Рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 07 лютого 1995 року № 23 могила цадика Нахмана.1811р. у м. Умані (вул. Бєлінського, біля буд. №1) включена до переліку пам`яток історії і культури області, які знаходяться під охороною держави (реєстраційний номер 3940).
30. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" зобов`язано, зокрема, обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та міць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях де залишились сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.
31. Відповідно до п. 2 Додаткових заходів щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, упродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації.
Пунктом 3 цього розпорядження зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.
Пунктом 4 цього розпорядження зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки, Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.
32. Згідно з ч. 2 ст. 14 Закону № 1805-III об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини. Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
33. Визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони належить до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (пункт 4 частини 1 статті 6 Закону №1805-III).