ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2023 року
м. Київ
справа № 440/3176/19
провадження № К/9901/13390/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Полтавської міської ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року (суддя Слободянюк Н.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2020 року (головуючий суддя Гуцал М.І., судді Донець Л.О., Бенедик А.П.)
у справі № 440/3176/19
за позовом ОСОБА_1
до Полтавської міської ради, Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради, Інспекції по контролю за благоустроєм, екологічним та санітарним станом міста
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Полтавської міської ради, Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради, Інспекції по контролю за благоустроєм, екологічним та санітарним станом міста, в якому просила:
- визнати незаконною бездіяльність Полтавської міської ради щодо незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме: території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, загальні вбиральні та інші, за адресою: АДРЕСА_1, щодо невирішення питання про проведення інвентаризації та паспортизації цих об`єктів благоустрою;
- зобов`язати Полтавську міську раду вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, загальні вбиральні та інші, за адресою: АДРЕСА_1, вирішити питання про проведення інвентаризації та паспортизації вказаних об`єктів благоустрою.
2. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року залучено до участі у справі в якості співвідповідачів: Управління житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради, Управління ЖКГ/ та Інспекцію по контролю за благоустроєм, екологічним та санітарним станом міста (далі - відповідач- 3, Інспекція), витребувано документи та відкладено підготовче засідання.
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року, яке було залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2020, позов задоволено частково: зобов`язано Полтавську міську раду вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, за адресою: АДРЕСА_1 . У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Полтавська міська рада подала касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині зобов`язання Полтавської міської ради вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, за адресою: АДРЕСА_1, й ухвалити щодо цієї вимоги нове судове рішення про відмову в позові.
5. Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останнє підтримує доводи касаційної скарги.
6. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ОСОБА_1 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є власницею квартири АДРЕСА_1 на підставі договору купівлі-продажу, посвідченого приватним нотаріусом Полтавського міського нотаріального округу Тімченко І.А. 09 грудня 2012 року за реєстровим номером №576. Право власності зареєстроване Приватним підприємством Полтавським бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" 21 грудня 2012 року за реєстраційним номером №7243673 в реєстровій книзі №119 (номер запису 16344 ).
8. Будинок за адресою: АДРЕСА_1, який перебував на балансі Полтавської дистанції цивільних споруд Південної залізниці, знятий з балансу вказаного підприємства та переданий на утримання мешканцям будинку за адресою: АДРЕСА_1, відповідно до наказу начальника Полтавської дистанції цивільних споруд Південної залізниці "Про зняття з балансу приватизованого житла" від 07 грудня 2004 року №387.
9. ОСОБА_1 як власниця однієї з квартир (квартири АДРЕСА_1 ) у вказаному будинку неодноразово зверталася до органів місцевого самоврядування з заявами (зверненнями) щодо встановлення порядку з обслуговування прилеглої до будинку території та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані.
10. За результатами розгляду заяв (звернень) ОСОБА_1 органами місцевого самоврядування надані відповіді, оформлені листами від 13 червня 2017 року №01-02-01-15/170, від 20 червня 2017 року №ВО10601/08/251-2, від 14 вересня 2017 року №ВО4.1-11/5292, від 19 грудня 2017 року №01-02-01-18/101, від 12 березня 2018 року №01-04-01-07/331, від 23 квітня 2018 року №01-04-01-07/615 та від 26 квітня 2018 року №01-02-01-15/89, в яких зазначено, що інформація щодо землекористувача земельної ділянки, на якій розташований житловий будинок, та визначення прибудинкової території житлового будинку за вказаною адресою, а також інформація щодо оформлення в установленому законом порядку права власності чи користування земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_1, відсутня. Окрім цього, Інспекцією по контролю за благоустроєм, екологічним та санітарним станом міста повідомлено, що відповідно до статті 25 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" утримання та благоустрій прибудинкової території багатоквартирного житлового будинку проводиться балансоутримувачем цього будинку або підприємством, установою, організацією, з яким балансоутримувачем укладено відповідний договір на утримання та благоустрій прибудинкової території. За відсутності інформації про балансоутримувача неможливо розглянути питання про дотримання вимог Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та "Правил благоустрою та забезпечення чистоти і порядку в м. Полтава".
11. 26 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Полтавської міської ради із запитом про отримання інформації, в якому просила надати відповідь чи проводилася технічна інвентаризація та паспортизація території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, за адресою: АДРЕСА_1, та хто є балансоутримувачем вказаних об`єктів.
12. Заступником начальника Управління з питань розвитку житлово-комунального господарства надано відповідь, оформлену листом від 07 травня 2019 року за №ВО106022-04/32-зі, в якій повідомлено, що Управлінням ЖКГ не вживалися заходи щодо технічної інвентаризації та паспортизації території житлової забудови та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, за адресою: АДРЕСА_1, оскільки Управління ЖКГ не наділено відповідними на такі дії повноваженнями.
13. Не погодившись із бездіяльністю органу місцевого самоврядування щодо невжиття заходів щодо проведення технічної інвентаризації та паспортизації відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та вбачаючи у цьому порушення своїх прав на користування такими об`єктами, ОСОБА_1 звернулася до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що Полтавською міською радою не вчинялися дії щодо розроблення та затвердження планів інвентаризації та паспортизації території житлової забудови та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, за адресою: АДРЕСА_1 . Відсутність розроблених та затверджених планів інвентаризації та паспортизації території житлової забудови та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, порушує права позивача щодо користування об`єктами благоустрою за вказаною адресою та сприятливого для її життєдіяльності довкілля, санітарного та епідемічного благополуччя позивача, а також реалізації її прав у сфері благоустрою населених пунктів, оскільки підприємства, установи та організації у сфері благоустрою позбавлені можливості здійснювати заходи щодо належного утримання та раціонального використання об`єктів благоустрою за вказаною адресою, наслідком чого є руйнування та антисанітарія на території житлової забудови та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані.
15. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконною бездіяльності Полтавської міської ради щодо незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме: території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, загальні вбиральні та інші, за адресою: АДРЕСА_1, суд першої інстанції вважав таку вимогу передчасною, оскільки затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення передує процедура розробки відповідних планів. Разом з тим, з питанням щодо вчинення дій стосовно розроблення планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою ОСОБА_1 до Полтавської міської ради не зверталася та про визнання протиправною бездіяльності ради з цього приводу у позовних вимогах не просила.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. У касаційній скарзі Полтавська міська рада стверджує про відсутність у ОСОБА_1 порушеного права, а також про порушення судами приписів статті 245 КАС України, оскільки, на думку скаржника, неможливо зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії у випадку, якщо відмовлено у визнанні протиправною бездіяльності.
17. Вважаючи немотивованими оскаржені судові рішення, заявник вказав на помилковість застосування судами попередніх інстанцій у спірних правовідносинах, зокрема, положень приписів підпункту 7 пункту "а" статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 5 частини другої статті 18 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", а також пунктів 1.3, 1.5, 2.6 Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 29 жовтня 2012 року № 550 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 19 листопада 2012 року за №1937/22249, внаслідок чого, як доводить заявник, суди дійшли безпідставного та необґрунтованого висновку щодо покладення на Полтавську міську раду обов`язку з розроблення та затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації території житлової забудови загального користування та об`єктів благоустрою, які на ній розташовані, за адресою; АДРЕСА_1 .
18. Полтавська міська рада у касаційній скарзі також зазначила, що натепер немає висновку Верховного Суду щодо застосування приписів підпункту 7 пункту "а" статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 5 частини другої статті 18 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", пунктів 1.3, 1.5, 2.6 Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 29 жовтня 2012 року № 550 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 19 листопада 2012 року за №1937/22249.
19. Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради у відзиві на касаційну скаргу підтримує доводи міської ради та наголошує на тому, що ОСОБА_1 не зверталася до відповідачів з питань щодо вчинення дій по розробленню планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою.
20. ОСОБА_1 у відзиві стверджує про наявність у неї порушеного права у цьому спорі, мотивуючи його, зокрема, тим, що через те, що будинок, в якому вона має квартиру, не має балансоутримувача, є невизначеним правовий режим земельної ділянки біля будинку, виникають труднощі з укладанням договорів з вивезення та знешкодження рідких промислових та побутових відходів (нечистот). Вирішення цього спору впливає на вирішення інших спорів за участю ОСОБА_1 (№553/2600/18, №553/2476/19).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
(а) щодо порушеного права ОСОБА_1 .
22. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У розвиток цієї конституційної норми, частиною 1 та 3 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
При цьому, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах (стаття 2 КАС України).
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
23. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
24. Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17:
" 70. … що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");
(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.
71. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
74. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.
85. … ознаки "потерпілого" від порушення законного інтересу:
(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;
(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;