ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2023 року
м. Київ
справа № 280/3887/21
адміністративне провадження № К/990/12678/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №280/3887/21
за позовом ОСОБА_1
до Запорізької обласної прокуратури
про стягнення матеріальної шкоди, визнання протиправною бездіяльності та стягнення неотриманої частини заробітної плати,
за касаційною скаргою представниці ОСОБА_1 - адвокатки Авраменко Аліси Сергіївни
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року
(головуючий суддя: Максименко Л.Я.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року (головуючий суддя: Юрко І.В., судді: Чумак С.Ю., Шальєва В.А.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила суд, з урахуванням уточненої позовної заяви:
- стягнути з Держави України в особі Запорізької обласної прокуратури на її користь матеріальну шкоду у виді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, надбавки за вислугу років та премії, визначених за статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року у розмірі: 1164115, 04 грн;
- визнати протиправною бездіяльність Запорізької обласної прокуратури щодо нездійснення нарахування та виплати на її користь заробітної плати за період з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України "Про прокуратуру";
- стягнути із Запорізької обласної прокуратури на її користь недоотриману частину заробітної плати, визначеної за статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року в сумі: 307378,32 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що у період з 2012 року до 5 січня 2021 року вона працював на різних посадах в органах прокуратури.
У період з 26 жовтня 2014 року до 31 грудня 2016 року частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" було передбачено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно:
з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя статті 81 Закону України "Про прокуратуру" визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 25 вересня 2019 року абзац перший частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" передбачав, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року, було внесено зміни до пункту 26 розділу VІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" і встановлено, що стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетних фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року було визнано неконституційним положення пункту 26 розділу VІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру".
Отже, позивачка вважає, що відповідач має відшкодувати їй заподіяну майнову шкоду за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року. А також, на її переконання, у період з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо ненарахування на її користь заробітної плати у визначеному частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" розмірі, з огляду на що, цей розмір недоотримуваної заробітної плати вона просить суд стягнути на її користь із Запорізької обласної прокуратури.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Законом України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру", а розмір заробітної плати визначався із урахуванням постанови Кабінету міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року №505 (далі - "Постанова №505"), яка застосовувалась із урахуванням пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України.
До того ж, окружний суд зазначив, що до 26 березня 2020 року відповідач не мав підстав не враховувати як межі бюджетних призначень, кошториси та штатні розписи, так і правила пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України та Постанови №505.
Тому, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог щодо стягнення з Держави Україна в особі Запорізької обласної прокуратури на користь позивача матеріальної шкоди, обґрунтованої позивачем в контексті статті 152 Основного Закону та статті 1175 Цивільного кодексу України.
Суд апеляційної інстанцій в цьому аспекті також зауважив, що недоотриманий позивачем розмір заробітної плати, не може вважатися збитками у розумінні статті 22 Цивільного кодексу України.
Апеляційний суд також наголосив, що у позивача не було законних сподівань чи очікувань на отримання заробітної плати у період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року згідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру", оскільки на цей момент діяли положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачала, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Тож, врахувавши відсутність у відповідача права на здійснення перерахунку та виплати посадового окладу позивача самостійно, тобто без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України у розмірі, іншому ніж встановлений Постановою №505 та враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, колегія суддів апеляційного суду погодилась із міркуваннями і висновками окружного суду про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог щодо стягнення матеріальної шкоди за період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року на користь позивачки.
Стосовно ж періоду з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року, окружний суд зазначив, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - "Закон №113-IX"), який набрав чинності 25 вересня 2019 року та яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, частини третя і четверта статті 81 Закону України "Про прокуратуру" викладені у такій редакції:
"Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3".
Отже, до дня звільнення або переведення прокурора місцевої прокуратури діє норма Закону №113-ІХ відповідно до якої з 25 вересня 2019 року оплата праці працівників місцевих прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, тобто Постанови №505.
З урахуванням змін у правовому регулюванні питання оплати праці прокурорів у вказаний період, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, не встановив протиправної бездіяльності відповідача, а тому відхилив і цю частину позовних вимог.
Суди також звернули увагу, що положення пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX не визнані у встановленому законодавством порядку неконституційними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У травні 2022 року представниця ОСОБА_1 - адвокатка Авраменко А.С. подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2022 року, та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов повністю.
Скаржниця у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права у взаємозв`язку із пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, представниця позивачки наполягає, що суди попередніх інстанцій неправомірно відмовили у задоволенні першої позовної вимоги (відшкодування шкоди завданої неконституційним законом), адже обґрунтували свою відмову виключно на неретроактивності рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року. Скаржниця наполягає, що ця позовна вимога була заявлена на підставі зовсім інших правових норм, адже позивачка не просила суди застосовувати у цьому контексті указане рішення органу конституційної юрисдикції до правовідносин, що відбулись до його ухвалення. Навпаки, позивачка саме з огляду на неконституційність положення законодавчого акта, яку підтвердив Конституційний Суд України, і просила цим позовом стягнути на свою користь відшкодування з огляду на положення частини другої статті 152 Конституції України й статті 1175 Цивільного кодексу України.
До того ж, скаржниця зауважує, що дійсно спеціальний закон, який би визначав порядок відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, законодавець наразі не прийняв, а тому норми Конституції України, у такому разі, мають застосуватись як норми прямої дії.
Наполягає, що розмір цієї шкоди нею був правомірно визначений в межах різниці між посадовим окладом, який вона мала б отримувати, і посадовим окладом, який вона фактично отримувала з огляду на "помилку законодавця" у період з 1 липня 2015 року до 26 березня 2020 року.
Стосовно ж відмови судів у задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 (визнання протиправної бездіяльності й стягнення недотримуваної частини заробітної плати) скаржниця зауважує, що суди попередніх інстанцій також допустили порушення норм матеріального права. Зауважує, що рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року було не просто визнано неконституційною окрему норму законодавчого акта, а регламентовано правовий підхід до питання оплати праці прокурорів в контексті правових гарантій їхнього статусу.
Положення ж Закону №113-ІХ щодо оплати праці прокурорів на так званий перехідний період, на думку скаржниці, мають явно дискримінаційний характер. Тому, у період з 27 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року роботодавець позивача мав керуватись виключно статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", визначаючи та нараховуючи ОСОБА_1 заробітну плату.
Верховний Суд ухвалою від 9 червня 2022 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу Запорізька обласна прокуратура просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 2012 року працювала в органах прокуратури Запорізької області.
Наказом керівника Запорізької обласної прокуратури №2480к від 24 грудня 2020 року позивачку звільнено з посади прокурора Запорізької місцевої прокуратури №1 Запорізької області та з органів прокуратури Запорізької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 29 грудня 2020 року.
У подальшому наказом керівника Запорізької обласної прокуратури №18к від 5 січня 2021 року змінено дату звільнення ОСОБА_1 з 29 грудня 2020 року на 5 січня 2021 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Частина третя статті 152 Конституції України визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Згідно зі частиною першою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (далі - "Закон") заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Частиною другою цієї статті передбачено, що заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за:
1) вислугу років;
2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя 3 статті 81 Закону визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Статтею 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1218 гривень, з 1 вересня - 1378 гривень.
Статтею 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" було установлено у 2016 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" було установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2017 року - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" було установлено у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2018 року - 1762 гривні.
Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня.
Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року (далі - "Закон №79-VIII"), було внесено зміни до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" та установлено, що стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Законом №113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Цим Законом до статті 81 внесені зміни, зокрема частини третю - п`яту викладено в такій редакції:
"Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року".
Згідно із пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.