ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2023 року
м. Київ
справа №520/9453/2020
адміністративне провадження № К/990/31489/22, К/990/31231/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Мартинюк Н.М.,
Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Харківської обласної прокуратури
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.05.2021 (головуючий суддя - О.Г. Котеньов)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2022 (головуючий суддя - С.С. Рєзнікова, судді - Л.В. Курило, А.О. Бегунц)
у справі № 520/9453/2020
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
Харківської обласної прокуратури,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Кадрова комісія № 1,
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Харківської обласної прокуратури (далі - відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Кадрова комісія № 1, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 32 Кадрової комісії № 1 від 02.04.2020 про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою, ухвалене щодо ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області від 19.06.2020 № 1216к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально побутових потреб прокуратури Харківської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально побутових потреб прокуратури Харківської області в прокуратурі Харківської області з 23.06.2020, або на рівнозначній адміністративній посаді прокурора;
- зобов`язати прокуратуру Харківської області внести виправлення до трудової книжки ОСОБА_1 щодо звільнення;
- стягнути з прокуратури Харківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу по день винесення судом рішення про поновлення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність наказу про звільнення, оскільки відсутні ознаки ліквідації, реорганізації прокуратури та скорочення кількості прокурорів прокуратури Харківської області. Зазначає про недотримання відповідачем-2 при звільненні позивача положень Кодексу законів про працю України. Обґрунтовуючи вимоги щодо незаконності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації у зв`язку з неявкою, позивач вказує щодо його невмотивованості, з огляду на відсутність у такому обставин, що вплинули на його прийняття, не з`ясовано причини неявки позивача для складання іспиту, хоча позивач перебував у щорічній відпустці та не мав можливості подати заяву про перенесення дати складання іспиту.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 26.05.2021 позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Харківської області від 19.06.2020 № 1216к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально побутових потреб прокуратури Харківської області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально побутових потреб прокуратури Харківської області з 23.06.2020 або на рівнозначній посаді в Харківській обласній прокуратурі. Стягнуто з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23.06.2020 по 26.05.2021 у сумі 333 017 грн 44 коп. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Надаючи оцінку оскаржуваному наказу про звільнення позивача суд першої інстанції виходив з того, що застосування положень підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" можливо лише у разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури чи скорочення штату прокурорів, проте в даному випадку ні реорганізація, ні ліквідація прокуратури Харківської області, де був працевлаштований позивач, не відбувалася. А тому суд першої інстанції дійшов висновку, що звільнення позивача на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" відбулось за відсутності законних підстав. Відмовляючи у задоволенні вимог позивача про скасування рішення кадрової комісії, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення кадрової комісії у межах спірних правовідносин не порушує інтереси позивача, оскільки протиправність його звільнення з займаної посади зумовлена посиланням відповідача на приписи закону про звільнення за умови реорганізації чи ліквідації органу прокуратури.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2022 апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора України, Харківської обласної прокуратури задоволено частково. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення суду першої інстанції скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення № 32 Кадрової комісії № 1 від 02.04.2020 про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою, ухвалене щодо ОСОБА_1 та в частині задоволених позовних вимог про поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально побутових потреб прокуратури Харківської області з 23.06.2020 або на рівнозначній посаді в Харківській обласній прокуратурі. Прийнято у вказаній частині постанову, якою визнано протиправним та скасовано рішення № 32 Кадрової комісії № 1 від 02.04.2020 про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою, ухвалене щодо ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально побутових потреб прокуратури Харківської області з 23.06.2020. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.05.2021 залишено без змін.
6. При ухваленні постанови, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення кадрової комісії хоча й ухвалено з дотриманням формальних умов і процедур, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, проте не може відповідати критеріям законності, обґрунтованості та пропорційності. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з огляду на те, що позивачем надано докази на підтвердження обставин, які об`єктивно унеможливили особисту участь позивача у першому етапі атестації та перешкодили своєчасно (у триденний строк) особисто надати документ щодо поважності причин неприбуття позивача на іспит. Також суд апеляційної інстанції з посиланням на положення частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України дійшов висновку щодо поновлення позивача саме на посаді, яку він обіймав на попередній роботів - в прокуратурі Харківської області.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Офісу Генерального прокурора
7. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач-1 вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує про неправильне застосування судами норм матеріального права, а саме: пунктів 9, 17 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 11 розділу І Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, та відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм станом на дату подання касаційної скарги.
9. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги заявник вказує, що позивачем на виконання вимог пункту 10 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, подано Генеральному прокурору заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, а тому підкреслює, що останнім надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено з підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
10. Вказує, що з огляду на те, що позивач погодився на проходження атестації, його було включено до графіку складання іспиту на 02.03.2020, який завчасно 21.02.2020 розміщено на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора, а тому з 21.02.2020 позивач був повідомлений про необхідність особистої участі 02.03.2020 у тестуванні. Проте на вказаний іспит позивач не з`явився та не подав заяву про перенесення тестування, за результатами чого кадровою комісією констатовано факт неприбуття позивача для складання іспиту.
11. Наголошує, що перенесення проходження етапу атестації можливе у випадку неявки прокурора та подачі ним заяви про перенесення дати іспиту з наданням підтверджуючих документів про поважність неявки. Разом з тим, нормативним актами не передбачений обов`язок кадрових комісій з`ясовувати причини відсутності на атестації прокурора.
12. Заявник касаційної скарги стверджує, що рішення кадрової комісії прийнято уповноваженим органом, на підставі та у спосіб, визначених нормами Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії, та підстави його прийняття. Підкреслює, що в рішенні наявне його обґрунтування - неявка позивача на іспит.
13. Також скаржник вказує про необґрунтованість висновку суду першої інстанції про незаконність наказу про звільнення позивача. Наголошує, що підставу звільнення в наказі сформульовано у відповідності до пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури". Такої умови як прийняття Генеральним прокурором рішення про ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури вказаним пунктом не передбачено. Юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" в даному випадку є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Харківської обласної прокуратури
14. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Харківською обласною прокуратурою також подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, а саме: пунктів 7, 9, 16, 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 9 розділу І Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, відповідач-2 просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
15. Підстави, на яких подана касаційна скарга скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
16. Доводи касаційної скарги Харківської обласної прокуратури в цілому є аналогічними доводам касаційної скарги Офісу Генерального прокурора.
Позиція інших учасників справи
17. Позивач правом на подання відзиву на касаційні скарги не скористався, відсутність якого відповідно до положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційних скарг
18. Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
19. Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Харківської обласної прокуратури.
20. Ухвалою Верховного Суду від 13.06.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
21. ОСОБА_1 з 20.09.2004 по 22.06.2020 проходив службу на прокурорських посадах в органах прокуратури.
22. Наказом прокурора Харківської області від 28.02.2018 № 282к ОСОБА_1 призначений на посаду начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури області.
23. 11.10.2019 позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
24. Головою першої кадрової комісії 20.02.2020 затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, відповідно до якого датою проведення тестування позивача визначено 02.03.2020.
25. Кадровою комісією № 1 у протоколі від 02.03.2020 № 5 зафіксовано факт неявки ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора
26. Рішенням Кадрової комісії № 1 від 02.04.2020 № 32 "Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою" ОСОБА_2 визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.
27. Наказом прокурора Харківської області від 19.06.2020 № 1216к, керуючись статтею 11, пунктом 2 частини другої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", пунктами 2, 3, підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури Харківської області та з органів прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 22.06.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
28. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
30. Згідно зі статтею 21 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" у тексті Закону України "Про прокуратуру" слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
31. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
32. Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
33. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
34. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
35. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
36. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
37. Відповідно до пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
38. Графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису (пункт 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
39. Пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено, що кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
40. Згідно з пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
41. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221) атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.